Héraðsdómur Reykjavíkur Dómur 26. júní 2020 Mál nr. E - 5634/2019 : Sérverk ehf. (Einar Hugi Bjarnason lögmaður ) g egn Reykjavíkurborg ( Ebba Schram lögmaður ) Dómur Mál þetta, sem var höfðað með b irtingu stefnu 10. október 2019, var dómtekið að lokinni aðalmeðferð 20. maí sl. Stefnandi er Sérverk ehf., Tónahvarfi 9 í Kópavogi. Stefndi er Reykjavíkurborg. Stefnandi gerir aðallega þá dómkröfu að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 120.101.383 krónur, ásamt vöxtum skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, frá 23. október 201 8 til 11. september 2019 en með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 , um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst stefnandi þess að viðurkennt verði með dómi að innviðagjald sem stefndi innheimti af stefnanda vegna lóðarinnar Kuggavog s 5 sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu var ráðstafað til lögbundinna verkefna stefnda og/eða verkefna sem eiga að vera fullfjármögnuð með mörkuðum t ekjustofnum stefnda. Til þrautavara krefst stefnandi þess að viðurkennt verði með dómi að innviðagjald sem stefnandi innheimti af stefnda vegna lóðarinnar Kuggavog s 5 sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu var ráðstafað til lögbundinna verkefna stefnda. Þá krefst stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða honum málskostnað samkvæmt málskostnaðarreikningi, auk virðisaukaskatts. Stefndi krefst aðallega sýknu af aðalkröfu stefnanda og að vara - og þrautavarakröfu hans verði vísað frá dómi. Til vara kre fst stefndi sýknu af öllum kröfum stefnanda. Í 2 báðum tilvikum krefst stefnandi greiðslu málskostnaðar úr hendi stefnda samkvæmt mati dómsins. I. Ágreiningur máls þessa lýtur að lögmæti greiðslu sem stefndi innti af hendi til stefnanda á grundvelli samning s sem stefndi gerði við lóðarhafa í Vogabyggð í Reykjavík, þegar unnið var að uppbyggingu svæðisins sem íbúðabyggðar. Vogabyggð, sem liggur austan Sæbrautar, af markast af Kleppsmýrarvegi, Sæbraut og Súða r vogi. Í síðari skipulagsútfærslu var hverfinu skipt í smærri svæði, merkt 1 3 , og er umdeil d lóð stefnanda á svæði 2, sem afmarkast af Sæbraut, Kleppsmýrarvegi og Tranavogi. Í aðalskipulagi Reykjavíkur 2001 til 2024 er svæði núverandi Vogabyggðar merkt sem athafnasvæði og opið svæði. Í aðalskipulagi Reykj avíkur 2010 2030 , sem gekk í gildi 28. febrúar 2014, er þar gert ráð fyrir íbúðabyggð og blandaðri byggð og heimilt að byggja allt að 400 íbúðir á svæðinu. Með breytingu á því aðalskipulagi sem gekk í gildi 22. desember 2016 er heimilt að reisa 1.300 íbúði r á svæðinu . S amkvæmt deiliskipulagstillögum sem unnar voru á árun um 201 3 2016 var svæðið skipulagt sem blönduð byggð íbúða og atvinnurekst r ar. Nýtt deiliskipulag fyrir svæði 2 í Vogabyggð gekk í gildi 3. mars 2017 og áðurnefndar breytingar á aðalskipulag i R eykjavíkur voru g erðar í samræmi við það . Í samningum við lóðarhafa í tengslum við framangreindar breytingar á nýtingu svæðisins voru ákvæði þess efnis að lóðarhafar tækju þátt í kostnaði af uppbyggingu svæðisins, sem leiddi af breytingunum. Stefnandi, sem keypti lóða r réttindi af einum samningsaðila stefnda og tók yfir réttindi og skyldur hans samkvæmt samningi við stefnda , dagsett um 26. janúar 2016, greiddi sinn hlut í samræmi við ákvæði samningsins í október 2018 og fékk í kjölfar þess útgefið bygging arleyfi á umræddum lóðum , en áður hafði verið gefinn út lóðaleigusamningur til 75 ára vegna umdeildrar lóðar , í samræmi við ákvæði framangreinds samnings. Í september 2019 krafðist stefnandi endurgreiðslu þessara fjármuna en stefndi hafnaði þeirri kröfu. A ðalkrafa stefnanda í máli nu lýtur að þessari endurgreiðslu . Byggir stef nandi á því að í henni felist ólögmæt gjaldtaka sem ekki eigi sér stoð í lögum. Forsaga málsins er sú að árið 2012 hófust viðræður á milli þáverandi lóðarhafa á gömlu iðnaðarsvæði, sem nú er nefnt Vogabyggð , um uppbyggingu íbúðabyggðar á 3 svæðinu . Svæðið, sem afmarkast af Sæbraut, Kleppsmýrarvegi og Súðarvogi , er í eigu stefnda. Stærstu l óðarhafar á þessum tíma voru e inkahlutafélögin Hömlur, Vogabyggð, Festi r og Gámakó . Í þágildandi a ðalskipulagi Reykjavíkur 2001 2024 var s væðið merkt sem athafnasvæði og opið svæði . Árið 2013 stóðu stefndi og Hömlur ehf. , móðurfélag Vogabyggðar ehf., að hugmyndasamkeppni um nýtt skipulag á svæðinu og greiddi félagið kostnað af keppninni, samkvæmt samn ingi milli félagsins og stefnda frá 2 3. október 2013 . Í lok janúar 2014 var tilgreindum aðilum falið að gera drög að rammaskipulagi Vogabyggðar á grundvelli vinningstillögu samkeppninnar í samvinnu við stefnda og Hömlur ehf., sem kom fram fyrir hönd lóðarh afa á svæðinu . Rammaskipulagið lá fyrir vorið 2014. Þar er gert ráð fyrir að Vogabyggð sé skipt upp í fjögur svæði, merkt 1 4 , og er umdeild lóð stefnanda, Kuggavogur 5 , á svæði 2. Þann 27. nóvember 2014 samþykkti borgarráð samningsmarkmið stefnda vegna nýrra uppbyggingarsvæða í borginni á grundvelli nýs aðalskipulags. Þar kemur fram að markmið stefnda séu m.a. þau að stofnkostnaður innviða á nýjum byggingarsvæðum verði greiddur með fjármunum sem fáist af uppbyggingunni. Í samningsramma stefnda, dagsettum í maí 2015, vegna fyrirhug aðra samning a við lóðarhafa á svæði 1, 2 og 3 í Vogabyggð er vísað til framangreindra samningsmarkmiða og því nánar lýst hvers efnis stefndi óski að samnin gar við lóðarhafa á þessu svæði verði. Segir að gildandi deiliskipulag heimili einungis atvinnuhúsnæði á svæðinu en undirbúningur sé hafinn að breytingum á deiliskipulagi þar sem gert sé ráð fyrir íbúðum á flestum lóðunum og að heimiluð verði töluverð aukn ing á byggingarmagni. Ef og þegar nýtt deiliskipulag verð ur staðfest verð i gefnir út nýir lóðarleigusamningar , þar sem heimild verði fyrir íbúðar byggingar og blanda ða starfsemi , leigutími verði 75 ár fyrir lóðir fyrir íbúðarhúsnæði en 50 ár fyrir lóðir fyr ir atvinnuhúsnæði. Fyrirhugaðar breytingar muni hafa í för með sér umtalsverðan kostnað vegna breytinga á innviðum hverfisins og í því efni er vísað til þess að frumáætlun vegna innviðakostnaðar liggi fyrir. Í frumkostnaðarmati frá árinu 2014 vegna framangreindrar uppbyggingar kemur fram að áætlaður kostnaður við samgöngumannvirki ýmis s konar , landfyllingar og fleira nemi tæplega þremur milljörðum króna. Auk þess lá fyrir að ráðast þyrfti í uppbyggingu grunnskóla og leikskóla og útivistarsvæða. Í kos tnaðarmati stefnda , sem gert var í maí 2015 , er áætlaður kostnaður við inniviði hverfis tæplega fimm milljarðar króna, eða 4 4.989.000.000 krón a . Áætlaðar tekjur stefnda af gatnagerðargjöldum fyrir svæðið námu 1.830.414.362 krónum. Þá segir í framangreindum samningsmarkmiðum að fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi muni auka verðmæti lóðanna verulega og lóðarhafa r samþykki að taka þátt í kostnaði vegna enduruppbygg ingarinnar. Greiðsluþátttaka hvers lóðarhafa miðist við verðmætaaukningu viðkomandi fa s teign ar sem geti falist í breyttri nýtingu og/eða auknum byggingarheimildum. Til samanburðar verði horft til markaðsverðs byggingarréttar á sambærilegum lóðum. Er greiðsluþátttöku og fyrirkomulagi nánar lýst, án þess að fjárhæða sé getið. Er útfærsla þess í öll um meginatriðum í samræmi við efni samning s þess sem deilt er um í málinu og nánar verður gerð grein fyrir. Borgarráð s amþykkti á fundi sínum 11. júní s.á . að g anga til samninga við lóðarhafa á grundvelli þessa samningsramma og að gerðir yrðu staðlaðir og samræmdir samningar við lóðarhafa . F ól borgarráð starfshópi um uppbyggingaráform í Vogabyggð umboð til að ganga til samninga . Þann 22. janúar 2016 var undirritað samkomulag stefnda við lóðarhafa, einkahlutafélögin Hömlur og Vogaby ggð , um skipulag, uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð og er í inngangsákvæði þess vísað til framangreindra samningsmarkmiða . Greint er frá því að í gildandi deiliskipulagi sé einungis heimilt að vera með atvinnurekstur á svæðinu en í vinnslu sé nýtt deiliskipulag þar sem heimilt verði að reisa íbúðir á öllum lóðum hverfisins og byggingarmagn verði aukið verulega. Þá er greint frá því að samhliða nýju deiliskipulagi verð i aðalskipulagi breytt til samræmis við það. Í 1. gr. samningsins er því lýst að vegna framangreindra breytinga á nýtingu svæðisins sé fyrirhugað að stefndi ráðist í uppbyggingu innviða hverfisins sem haf a muni í för með sér umtalsverðan kostnað og í 4. gr. samningsins og fylgiskjali 1 , þar sem eru drög að nýju deiliskipulagi , er nánar lýst fyrirhuguðum framkvæmdum . Í 5. gr. eru svo nánari ákvæði um það hvenær stefndi muni hefja byggingu grunn - og leikskóla á svæðinu og hvernig skólamál verði leyst þar til nýir skólar verði tek nir í notkun. Í 3. gr. samningsins er tekið fram að breytin garnar muni auka verðmæti lóða á svæðinu og mælt er fyrir um að lóðarhöfum sé skylt að taka þátt í kostnaði við enduruppbyggingu svæðisins . Í 6. gr. samningsins eru nánari fyrirmæli um greiðsluþátttöku lóðarhafa, m.a. um viðmiðunarfjárhæðir, gjalddaga og greiðslufyrirkomulag. Greiðsla lóðarhafa skyldi miðaðist við tiltekna fjárhæð á hvern fermetra, misháa eftir því hvort um væri að ræða breytta nýtingu á atvinnuhúsnæði sem 5 fyrir var á svæðinu eða nýbyggingu. Viðmiðunarf járhæð vegna breytinga úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði var ákveðin 8 . 3 00 kr. á m 2 en vegna nýbyggingar eða viðbyggingar 14.900 kr. á m 2 , verðtryggð miðað við byggingarvísitölu. Skyldu greiðslurnar miðast við samþykkt byggingarmagn í endanlegu deiliskipulagi. Gjalddagi greiðslna skyldi vera við útgáfu nýrra lóðarleigusamninga og greiðsluna átti að inna af hendi með útgáfu verðtryggðs en vaxtalauss skuldabréfs, sem tryggt skyldi me ð veði í hinum nýju lóða r r é ttindum. Gjalddagi skuldabréfanna skyldi vera við útgáfu fyrsta byggingarleyfis á hverri lóð. Í lokamálsgrein 6. gr. er tekið fram að lóðarhafar skuli auk þessa greiða gatnagerðargjöld og önnur lögbundin skipulags - , framkvæmda - o g byggingarleyfisgjöld til stefnda og tengigjöld til Orkuveitu Reykjavíkur. Í 10. gr. samningsins er kveðið á um að þegar nýtt deiliskipulag liggi fyrir skuli nýir lóðaleigusamningar gerðir við lóðarhafa í samræmi hið nýja skipulag og sk uli samningarnir v era til 75 ára. Þann 12. febrúar 2016 undirrituðu sömu aðilar yfirlýsingu um kvaðir á svæðinu í samræmi við skuldbindingar lóðarhafa samkvæmt nefndu sam komulagi , m.a. að því er varða ði skyldu lóðarhafa til þátttöku í kostnaði af uppbyggingu svæðisins sem a ð framan er lýst. Bæði í sam komulaginu og framangreindri kvaðayfirlýsingu er greint frá því að lóðarhafar áformi að selja byggingarrétt sinn þegar lóðarleigusamningar hafi verið gerðir. Þann 3. mars 2017 tók gildi nýtt deiliskipulag fyrir svæði 2 í Vogab yggð með birtingu auglýsingar í B - deild Stjórnartíðinda þann dag. Þann 7. september 2017 var gerður lóðarleigusamningur m illi Vogabyggðar ehf. og stefnda um lóðina Kuggavog 5 . Í 1 . gr. samningsins er greint frá kvöðum samkvæmt framangreindri yfirlýsingu, dags. 12. febrúar 2016, sem þá hafði verið þinglýst og samkomulag inu frá 22. janúar 2016. Samhliða gerð framangreindra lóðarleigusamninga gaf Vogabyggð ehf. út skuldabréf sem tryggð voru með veði í lóðum svæðisins . Með kaupsamningi , dagsettum 29. nóvember 2017 , keypti stefndi lóð i na Kuggavog 5 af Vogabyggð eh f . Kaupverðið var 327.000.000 króna. Í 2. gr. kaupsamning sins er greint frá framangreindum kvöðum samkvæmt yfirlýsingu frá 12. febrúar 2016 og samkomulaginu frá 26. janúar sama ár. Þá segi r í sömu grein samning sins kunnugt um efni samkomulags milli Vogabyggðar, Hamla og Reykjavíkurborgar frá 22. janúar 2016 um skipulag, uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð í Reykjavík, þ.m.t. kvaðir um kostnaðarþátttöku, kauprétt Félagsb ústaða og hlutfall leiguíbúða . 6 kaupsamningnum yfirtók stefnandi einnig öll réttindi og skyldur s amkvæmt veðskuldabréfinu sem Vogabyggð gaf út 7. september 2017 og er yfirlýsing stefnda á skuldabréfið um samþykki fyrir þeirri skuldskeytingu dagsett 13. desember s.á. Afsal var gefið út til stef nanda 26. febrúar 2018. Stefnandi greiddi stefnda skuld sína, ásam t verðbótum, samkvæmt framangreindu veðskuldabréfi 23. október 2018 , samtals 120.101.383 krónur. Daginn eftir gaf stefndi út byggingarleyfi fyrir byggingu tveggja til fimm hæða fjölbýlishúss á lóðinni Kuggavog i 5, ásamt rýmum fyrir verslun, veitingar og þj ónustu . Með bréfi dags. 11. september 2019 kr afðist stefnandi þess að stefndi endurgre iddi sér stefnufjárhæð málsins, þ.e. greiðslu samkvæmt framangreindu skuldabréfi, ásamt nánar tilgreindum vöxtum . Í kröfu stefnanda kemur fram að hann telji greið slu na fe l a í sér ólögmæt a gjald töku. Stefndi hafnaði kröfu stefnanda með bréfi dags. 30. september 2019. Í kjölfar þess höfðaði stefnandi mál þetta á hendur stefnda, með stefnu dags. 10. október 2019 . II. Stefnandi byggir aðalkröfu sína á því að greiðsl unni , sem hann innti af hendi með yfirtöku skuldabréfs sem seljandi fasteignarinnar Kuggavogs 5 gaf út , á grundvelli samnings stefnda við lóðarhafa frá 22. janúar 2016, megi jafna til skatts. Í gjaldinu sem stefnanda hafi verið gert að greiða felist álagning sé rstaks innviðagjalds sem sé ólögmæt t . Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrárinnar m egi engan skatt leggja á né breyta né taka af nema með lögum. Í 77. gr. stjórnarskrárinnar segi að skattamálum skuli skipað með lögum og ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvor t leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Af 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 1. og 2. gr. laga nr. 4/1995 , um tekjustofna sveitarfélaga, sé ljóst að meginreglan um tekjuöflun sveitarfélaga sé sú að hún verð i að byggjast á heimil d í lögum , óháð því hvort um sé að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin sé í té. Gjaldtaka stefnda eigi sér ekki stoð í lögum og fari því í bága við framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar og sé auk þess í andstöðu við lögmætisreglu stjórnski punar - og stjórnsýsluréttarins. Að auki feli gjaldtakan í sér íþyngjandi ráðstöfun í garð stefnanda sem ekki fái staðist án skýrrar lagaheimildar , sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Fallist dómurinn ekki á það að umrætt gjald sé skattur eða þjónustugjald þá byggir stefnandi á því að stefnda sé óheimilt að afla fjár með einkaréttarlegum samningi sem 7 varið sé til verkefna sem stefnda sé að lögum skylt að sinna. Vísar hann í því efni til 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og leiðbeinandi yfirlits rá ðuneytisins um ólögbundin og lögbundin verkefni stefnda og hins vegar skiptingu lögbundinna verkefna í valkvæð og skyldubundin verkefni, þ.e. lögheimil og lögskyld verkefni. G jaldi nu sem stefnanda hafi verið gert að greiða hafi verið ráðstafað til lögskyldra verkefna. Það hafi verið lagt á í beinum tengslum við breytingar á deiliskipulagi umræddrar lóðar og því sé ætlað að mæta kostnaði af gerð gatna, stíga og ýmissa r annarra r innviðagerðar auk byggingar grunn - og leikskóla . Gjaldinu s é hins vegar ekki ætlað að mæta kostnaði sem sé í beinum tengslum við þá hagsmuni sem komi í hlut lóðarhafa. B yggir stefnandi framangreinda málsástæðu á þeim rökum að sömu reglur gildi um heimild stefnda til að semja um greiðslu fjármuna sem renna eigi til lögskyldra verkefna og gildi um töku þjónustugjalda, þ.m.t. reglan um að slík gjaldtaka skuli byggja st á lagaheimild . Jafnframt gildi sú meginregla að sveitarfélögum sé óheimilt að afla tekna með einkaréttarlegum samningum til að standa straum af kostnaði við slík verkefni. Heimild sveitarfélaga til tekjuöflunar með einkaréttarlegum samningnum komi fyrst og fremst til álita til að kosta ólögbundin verkefni á þeirra vegum. Óljóst sé og ósannað hvort og þá hve stór hluti gjaldsins hafi runnið til slíkra verk efna eða til endurgreiðslu kostnaðar . S tandi það stefnda nær en stefnanda að sýna fram á þetta , svo sem stefnandi hafi skorað á stefnda að gera. Í raun sé um viðbótarskattlagningu að ræða sem lögð hafi verið á lóðarhafa í umræddu hverfi , til að standa str aum af lögskyldum verkefnum stefnda. Slíkt fái ekki staðist án þess að skýr lagaheimild sé fyrir hendi. Brjóti það gegn lögmætisreglu stjórnskipunar - og stjórnsýsluréttar. Vísar stefnandi í þessu efni m.a. til 1. mgr. 20. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla, þar sem fram komi að stofnkostnaður grunnskóla greiðist af viðkomandi sveitarfélagi og því fái ekki staðist að fjármunum til byggingar slíkra mann virkja sé aflað með einkaréttarlegum gerningi. Enn fremur vísar stefnandi til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 153/2006, um gatnagerðargjöld, þar sem mælt sé fyrir um markaðan tekjustofn til gatnagerðar. Ekki fái staðist að lag t sé gjald á stefnanda til verkefna sem í lögum sé markaður tiltekinn tekjustofn. Enn síður sé stefnda það heimilt í ljósi þess að hann hafi ákveðið að fullnýta ekki heimild sína til álagningar gatnagerðargjalda en þess í stað afla viðbótartekna með umdeildu innviðagjaldi. 8 Þá sé óhugsandi að opinberir aðilar eins og stefndi geti byggt gjaldtökuna á þe irri forsendu að mögulegt verðmæti ei gna lóðarhafa aukist við uppbyggingu innviða hverfisins , jafnvel þótt hún sé gerð á einkaréttarlegum grunni. Framangreindu til viðbótar byggir stefnandi á því að fyrirsvarsmanni hans hafi verið neitað um að gera fyrirvara við greiðsluna þegar hann innti g jaldið af hendi , en fyrr hafi hann ekki haft forsendur til að setja fram slíkan fyrirvara. Stefnandi hafi keypt lóðarréttindin af Vogabyggð ehf. og hafi ekki átt annan kost en þann, í ljósi samkomulags seljanda við stefnda, ef hann vildi á annað borð eigna st umrædd lóðarréttindi, að yfirtaka skuldabréfið sem seljandi hafði gefið út vegna innviðagjaldsins og sætta sig við skilmála þess. Stefnandi hafi því verið nauðbeygður til að greiða stefnda gjaldið fyrirvaralaust, enda bæði leyfis - og skipulagsvaldið hjá honum , því stefndi hafi neitað að gefa út byggingarleyfi nema gegn fyrirvaralausri greiðslu gjaldsins. Því fái ekki staðist að stefnandi hafi glat að rétti sínum til að krefja stefnda um endurgreiðslu þótt fyrirvari hafi ekki verið gerður þegar greiðsla fó r fram. Gildi í þessu efni sjónarmið um rétt aðila til endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Að endingu byggir stefnandi á því að brotið hafi verið gegn reglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og meðalhóf við ákvörðun um fjárhæð gjaldsins . Ekkert samræmi sé í álagningu gjalds af þessu tagi á milli hverfa í borginni. Gjaldið sé á bilinu rúm ar 7.500 23.000 krónu r á hvern m² eftir hverfum, hæst í Vogabyggð . Það brjóti í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Þá stangist það jafnframt á vi ð meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að taka greiðslu fyrir breytingu deiliskipulags sem sé úr öllu hófi og verði ekki rétt lætt með vísan til kostnaðar sem leiði af skipulagsbreytingunum sem slíkum eða á grundvelli lögmætra og málefnalegra sjónarmiða. Aðalkrafa stefnanda í málinu er endurgreiðslukrafa sem reist er á 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Á því er byggt af hálfu stefnanda að hér sé um að ræða óheimila gjaldtöku og vísast um það til þeirra málsás tæð na sem að framan eru rak tar . Varakrafa stefnanda felst í því að viðurkennt verði með dómi að innviðagjaldið sem stefndi innheimti af stefnanda vegna lóðarinnar Kuggavog s 5 sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu hafi verið ráðstafað til lögbundinna verke fna stefnda og/eða verkefna sem eig i að vera fullfjármögnuð með mörkuðum tekjustofnum stefnda. Í því efni vís ar stefn an di til þess sem að framan er rakið um að innviðagjaldi nu hafi að öllu leyti, eða a.m.k. að langstærstu leyti, verið ráðstafað til verkefna sem sveitarfélögum sé skylt að 9 sinna samkvæmt lögum eða eftir atvikum verkefnum sem eru fullfjármögnuð með öðrum tekjustofnum. Vísar stefnandi að öðru leyti til sömu málsástæð na og lagar aka og aðalkrafan er bygg ð á. Þrautavarakrafa stefnanda er byggð á sömu málsástæðum og lagarökum og aðal - og varakrafan í málinu , en krafan er sett fram þar sem það kunni að skipta máli varðandi lögmæti innviðagjaldsins hvort gjaldinu sé ráðstafað til lög skyldra verkefna eða til verkefn a sem séu fjárm ögnuð með mörkuðum tekjustofnum. Stefnandi telur engin efni til að gera slíkan greinarmun , en þrautavarakrafan er sett fram sem eins konar öryggisventill ef svo ólíklega færi að niðurstaða dómsins væri sú að þessi aðgreining verkefna skipti máli . III. Kra fa stefnda um sýknu af aðalkröfu stefnanda er á því reist að stefnda hafi verið heimilt að krefjast greiðslu samkvæmt samkomulagi dags. 22. janúar 2016. Krafa stefnda hafi verið reist á gagnkvæmum einkaréttarlegum samningi sem færði báðum aðilum fjárhagsle g verðmæti. Greiðsla stefnanda hafi því hvorki verið skattur né þjónustugjald og stefnda sé heimilt að ráðstafa fjárhæðinni til lögbundinna verkefna sveitarfélagsins. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 sé sveitarfélagi heimilt að taka að sér hvert það verkefni er varði íbúa þess og teljist sameiginlegt velferðarmál þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Verkefni þessi haf i verið kölluð ólögbundin verkefni sveitarfélaga. Hvers kyns ráð stöfun lóða , tengdra lóðarleiguréttind a og sala byggingarréttar h afi um áraraðir verið talin til slíkra verkefna sveitarfélaga . Sveitarfélögum sé því samkvæmt framangreindu heimilt að hafa tekjur af fasteignum sínum og fasteignatengdum réttindum í tengslum við sölu, úthlutun eða annars konar útdeilingu og ráðstöfun lóðarleiguréttinda. Við ráðstöfun framangreindra réttinda h afi verið litið á sveitarfélag sem einkaaðila og í hlutverki landeiganda, eins og í þessu máli. Eðli málsins samkvæmt gild i því reglur e inkaréttar um ráðstöfun þessara réttinda. Þannig h afi sveitarfélögum verið talið heimilt að krefjast greiðslu fyrir byggingarrétt sem fasteignatengd réttindi í tengslum við lóðarleiguréttindi og á einkaréttarlegum grunni , jafnvel þó sá réttur k y nni að vera háður deiliskipulagi. Þá beri stefnda, eins og öðrum sveitarfélögum, skylda til að rýra ekki verðgildi eigna sinna með aðgerðum sínum, heldur sé honum skylt að standa vörð um þær og gæta þess að þær séu 10 nýttar á forsvaranlegan hátt. Byggingarland og skilg reindur byggingarréttur telj i st óumdeilt til slíkra auðlinda. Ljóst sé því að samkomulag ið frá 22. janúar 2016 sé bæði lögmætt og málefnalegt og því sé fullyrðing stefnanda þess efnis að um sé að ræða gjaldtöku vegna lögskyldra verkefna á einkaréttarlegu sé gerð deil i skipulags hluti af lögbundnu verkefni stefnda . Á hinn bóginn hvíli ekki sú skylda á honum að samþykkja umsókn um breytt eða nýtt deiliskipulag, þ.e. að skipuleggja í samræmi við vilja eiganda/lóðarhafa hverju sinni, sbr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig sé stefnda sem sveitarfélagi ótvírætt heimilt að hafna gerð deiliskipulags. Þá eigi greiðsluskylda stefnanda sér stoð í framangreindu samkomulagi sem sé frjáls og gagnkvæmur einkaréttarlegur samningur sem báðir aðilar sáu sér hag í að gera. Stefnandi hafi fengið í hendur auknar, breyttar og umfangsmiklar heimildir til uppbyggingar á lóð sinni ásamt tengdum lóðarleiguréttindum gegn greiðslu. Með samkomulaginu hafi Vogabyggð ehf. jafnframt fengið nýja leigusamninga um lóðirnar til 75 ára sem heimil i byggingu íbúðarhúsnæðis. Þessa réttar njóti stefnandi nú sem lóðarhafi Kuggavogs 5. Í um ræddu samkomulagi, sem stefnandi hafi ótvírætt samþykkt að gerast aðili að , bæði með undirritun sinni á kaupsamning og skuldskeytingu veðskuldabréfs, sé skýrlega mælt fyrir um greiðsluskyldu lóðarhafa á fjárhæð gegn því að fá í hendur framangreind réttindi . Með því að gerast aðili að samkomulaginu í stað fyrri samningsaðila hafi stefnand i skuld bundið sig til að greiða hina samningsbundnu fjárhæð. Krafa stefnda á grundvelli samkomulagsins þarfn i st ekki sérstakrar lagastoðar, enda hafi hún verið bindandi á gr undvelli samkomulagsins, dags. 22. janúar 2016, samkvæmt meginreglum samninga - og kröfuréttar um skuldbindingargildi samninga. Stefnandi get i ekki , sem síðari tíma framsalshafi þessara réttinda og skyldna , öðlast annan eða ríkari rétt gagnvart stefnda en f yrri samningsaðilar er hann leiði rétt sinn frá. Þá mótmæli s tefndi því að framangreint samkomulag og greiðsluskylda stefnanda samkvæmt því hafi verið íþyngjandi fyrir stefnanda, eins og haldið sé fram í stefnu málsins. Réttindi þau er stefnandi h afi óumd eilanlega öðlast á grundvelli samkomulagsins haf i verulegt fjárhagslegt gildi fyrir stefnanda, þ. á m. við framsal þeirra. Þá h afi handhafi slíkra réttinda almennt af þeim verulegan fjárhagslegan ábata. Fjárhæð samkomulagsins og þar með verðmæti réttindann a hafi bygg s t á lögmæltum og málefnalegum grundvelli. Þá sé því ekki haldið fram af hálfu stefnanda að verðlagning 11 réttindanna, eins og þau hafi verið við gerð samkomulagsins eða þegar stefnandi öðlaðist að eigin frumkvæði aðild að því, hafi verið umfram markaðsvirði , og ekkert sé komið fram í málinu sem bendi til þess að svo hafi verið. Með vísan til framangreind s sé því mótmælt að greiðsla stefnanda teljist vera ólögmæt skattlagning eða gjaldtaka sem sé í andstöðu við 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944. Greiðsluskylda stefnanda sé ekki tilkomin með einhliða ákvörðun stefnda um álagningu gjalds eða gjald a vegna sértækrar þjónustu heldur stofnaðist til hennar á grundvelli áður nefnds samkomulags sem samningsaðilar hafi haft fullt frelsi og jafna stöðu til að gangast undir. Þá sé um að ræða ráðstöfun réttinda sem séu einkaréttarlegs eðlis og fall i ekki undir lögbund in verkefni sveitarfélaga. Þegar af þeirri ástæðu get i hið samningsbundna gjald ekki talist vera álagning skatts eða þjónustugjald í skilningi framangreindra ákvæða stjórnarskrárinnar. Stefndi sé sjálfstætt stjórnvald og n jóti sjálfsstjórnar sem sveitarfé lag á grundvelli 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þá sé stefnda heimilt með vísan til 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að ákveða hvernig tekjustofnar hans skuli nýttir. Með ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar sé stefnda fengin sjálfstjórn og fjárstjórna rvald yfir eigin verkefnum, innan ramma laga, hvort sem þau séu lögbundin eða ólögbundin. Stefnda sé því heimilt að ráðstafa tekjustofnum sínum til þeirra verkefna er stefndi ákveð i hverju sinni. Þá sé stefndi almennt ekki bundinn við að ráðstafa tilteknu m lögbundnum tekjustofnum til afmarkaðra lögbundinna verkefna og þaðan af af síður sé stefnda óheimilt að ráðstafa tekjum af ólögbundnum verkefnum til lögbundinna verkefna. Í lögum séu engar skorður reistar við því að sveitarfélög ráðstafi tekjum sínum af einkaréttarlegum samningum til lögbundinna verkefna. Slíkar skorður sé hvorki að finna í lögum um grunnskóla nr. 91/2008 , sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna, né í lögum um gatnagerðargjöld nr. 153/2006, sbr. 1. mgr. 10. gr. laganna , og hafnar stefndi skilningi s tefnanda á framangreindum lagaákvæðum. Ef takmarka ætti ráðstöfunarrétt stefnda á tekjum sínum þyrfti til þess skýrt og ótvírætt lagaákvæði í ljósi þeirrar lagaáskilnaðarreglu er fel ist í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í máli þessu er óumdeilt að stefnandi samþykkti fyrir sitt leyti greiðsluskyldu sína , bæði með undirritun á kaupsamning og við undirritun á veðskuldabréf , þó stefnandi vilji nú skirrast við að hlíta henni. Þá byggir stefndi á því að gætt hafi verið jafnræðis og meðalhófs gagnvart st efnanda sem og öðrum lóðarhöfum varðandi fjárhæð hins samningsbundna gjalds og mótmælir 12 málsástæðum stefnanda sem byggi á hinu gagnstæða . Samningsfjárhæð samkomulags ins frá 22. janúar 2016 hafi verið ákveði n út frá fyrirliggjandi áætlun um kostnað stefnda, hafi að öllu leyti verið málefnaleg og mátt vera stefnanda kunn. Stefndi hafi jafnframt gætt jafnræðis gagnvart stefnanda enda þótt fjárhæð samningsbundinnar greiðslu á öðrum ótengdum og frábrugðnum svæðum sé lægri . Aðstæður séu mismunandi og hljóti því e ðlilega mismunandi afgreiðslu. Allir lóðarhafar í Vogabyggð hafi grei tt samningsbundna greiðslu á sömu forsendum og samkvæmt sömu viðmiðum og stefnandi. Stefndi mótmælir kröfu stefnanda um grei ðslu vaxta og dráttarvaxta af stefnufjárhæð . Krafa stefnanda s tyðjist við 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 , um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Umrædd lög eigi ekki við um kröfu stefnanda þar sem hún sé reist á samningi og teljist hvorki vera skattur né gjald svo sem áskilið sé samkvæmt 1. gr. laganna. Þá geti ákvæði laga nr. 38/2001 , um vexti og verðtryggingu , um greiðslu vaxta af skaðabótakröfum ekki verið grundvöllur vaxtakröfu stefnanda enda sé krafa stefnanda ekki skaðabótakrafa . Auk þess sé dráttarvaxtakrafan vanreifuð. Krafa um slíka vexti af kröf u af því tagi sem stefnandi hafi uppi frá þeim tíma sem stefnandi krefjist eigi sér hvorki stoð í lögum né samningi aðila og verði heldur ekki byggð á venju , sbr. 5. gr. og 2. gr. laga nr. 38/2001. Meginregla samningaréttar sé sú að samninga skuli halda og h afi ekkert komið fram í málatilbúnaði stefnanda sem réttlæti að honum beri ekki að standa við gerðan samning og skyldur sínar samkvæmt honum. Stefndi h afi að öllu leyti staðið við samningsskyldur sínar samkvæmt samningssambandi aðila og stefn an di h afi öðlast réttindi til uppbyggingar samkvæmt deiliskipulagi og lóðarleigusamningi. Hvorki stefnandi né forverar hans hafi gert fyrirvara við greiðsluskyldu sína á grundvelli samkomulagsins, dags. 22. janúar 2016, og haf i því glatað öllum rétti til að hafa upp i kröfu um endurgreiðslu gjaldsins. Því sé mótmælt sem röngu og ósönnuðu að fyrirsvarsmaður stefnanda hafi látið í ljósi vilja til að setja fyrirvara við greiðsluna. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þá hafi stefnda verið heimilt að krefjast g reiðslu úr hendi stefnanda í samræmi við ákvæði samkomulags, dags. 22. janúar 2016, kvaðar, dags. 12. febrúar 2016, og veðskuldabréfs sem var útgefið til stefnda hinn 7. september 2017. Í ljósi þess ber i að sýkna stefnda af aðalkröfu stefnanda um endurgrei ðslu á 120.101.383 krónu m . 13 Krafa stefnda um frávísun vara - og þrautavarakröfu stefnanda er bygg ð á því að þær séu verulega vanreifaðar og í andstöðu við reglur laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og meginreglur einkamálaréttarfars. Kröfurnar séu ekki dó mhæf ar auk þess sem stefnanda skorti lögvarða hagsmuni til að fá úr þeim leyst. Auk þess sé varakrafa stefnanda valkvæð, en slík kröfugerð g angi ekki upp enda ekki í samræmi við lög. Jafnvel þó fallist yrði á vara - eða þrautavarakröfu stefnanda í máli þess u þá myndi sú niðurstaða engu breyta um réttarstöðu hans þar sem hún myndi ekki færa stefnanda réttindi eða viðurkenningu á tilvist réttinda. Vara - og þrautavarakröfur stefnanda varð i því ekki réttarágreining á milli aðila og verði fallist á þær er vandséð hvernig markmið stefnanda með málsókn sinni nái fram að ganga. Vara - og þrautavarakrafa stefnanda fel i því aðeins í sér beiðni um lögfræðilegt álit dómstóla , í andstöðu við 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála . Þá sé þess krafist með vara - og þrautavarakröfu stefnda að dómstólar taki ákvörðun um ráðstöfun stefnda á eigin fjármunum. Slík kröfugerð sé í andstöðu við 1. mgr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944 , enda ekki á færi dómstóla að ákveða hverni g stefndi ráðstaf i fjármunum sínum . Kröfurnar séu því ekki dómhæfar , sbr. meginreglu 1. mgr. 24. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og 2. gr. og 60. gr. stjórnarskrár . Enn fremur séu vara - og þrautavarakröfur stefnan d a óskýrar, óvissar og með öllu ó rökstuddar , þar á meðal sé varakrafan valkvæð og þar með ólögákveðin. Kröfugerðin sé þannig í andstöðu við d - , e - , f - og g - liði 1. mgr. 80. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og beri að vísa kröfunum frá dómi vegna vanreifunar . Verði ekki fallist á frávísunarkröfu stefnda á vara - og þrautavarakröfum stefnanda krefst stefndi sýknu af öllum kröfum stefnanda. Um varakröfu stefnda vísast alfarið til umfjöllunar um málsástæður fyrir aðalkröfu stefnda um sýknu af aðalkröfu stefnanda og gilda þær einnig um varakröfu stefnda. IV. Ágreiningur máls þessa á rætur að rekja til samnings sem stefndi og þáverandi lóðarhafar á svæði 2 í Vogabyggð í Reykjavík undirrituðu 22. janúar 2016. Í samningnum er fjallað um skipulag, uppbyggingu og þróun svæðisins. Svo sem ra kið er í atvikalýsingu dómsins tókust viðsemjendur stefnda á hendur skyldu til að taka þátt í kostnaði af uppbyggingu innviða hverfisins, sem verið var að skipuleggja sem íbúðarbyggð og blandaða byggð en 14 eldra skipulag gerði einungis ráð fyrir atvinnustarf semi á svæðinu. Við undirritun samningsins var vinnu við deiliskipulag ekki lokið en forsenda samningsins var sú að nýtt deiliskipulag yrði staðfest fyrir árslok 2019, ella féll samkomulagið úr gildi. Þá var á formað að gefa út nýja lóðarleigusamninga ef nýtt deiliskipulag tæki gildi og í kjölfar þess byggingarleyfi til samræmis við breyttar og auknar heimildir til bygginga á svæðinu. Í 6. gr. samningsins var fyrirkomulagi greiðsluþátttöku lóðarhaf a lýst og þeim forsendum sem lágu til grundvallar ákvörðun um fjárhæð greiðslu hvers og eins lóðarhafa. Skyldi greiðslan nema tiltekinni fjárhæð á hvern fermetra sem heimilt yrði að byggja á hverri lóð samkvæmt endanlegu deiliskipulagi og var fjá rhæðin mishá eftir því hvort um breytta nýtingu atvinnuhúsnæðis v ar a ð ræða , nýbyggingu eða viðbyggingu. Þá kemur fram í sömu grein að greiðsl a sk ul i innt af hendi með útgáfu skuldabréfs sem gefa sk ul i út við útgáfu lóðaleigusamnings og gjalddagi skuldabréfsins sk ul i vera við útgáfu fyrsta byggingarleyfis á viðkomandi lóð. Í s amningnum kemur fram í 2. gr. að lóðarhafar áformi að selja byggingarrétt sinn þegar nýir lóðarleigusamningar hafi verið gerðir. Allt þetta gekk eftir. Nýtt deiliskipulag tók gildi 3. mars 2017 en áður höfðu verið gerðar breytingar á aðalskipulagi stef nda, sem heimil uðu auknar byggingar, svo sem útfært var í deiliskipulaginu. Vogabyggð e hf. fékk útgefi nn nýjan lóðarleigusamning um lóð sína að K uggavogi 5 þann 7. september 2017 og gaf sama dag út skuldabréf til stefnda í samræmi við framangreint ákvæði 6. gr. samnings aðila um greiðsluþátttöku lóðarhafa . Þann 29. nóvember s.á seldi Vogabyggð ehf. stefnanda lóðina með þeim skilmá lu m og kvöðum sem á henni hvíldu. Kaupverðið var 327.000.000 krón a . Í kaup samningnum er m.a. greint frá samkomulagi um g reiðslu þátttöku lóðarhafa samkvæmt nefndu ákvæði samnings við stefnda og tekið fram að stefnandi hafi kynnt sér þann samning og að hann yfirtaki réttindi og skyldur sa mkvæmt veðskuldabréfinu sem seljandi gaf út 7. september s.á. að fjárhæð 112.734.251 króna. Stef ndi samþykkti skuldarskipti á skuldabréfinu 24. nóvember , s tefnandi greiddi skuldabréfið þann 23. október 2018 og daginn eftir var gefið út byggingarleyfi á lóðinni . Í máli þessu krefur stefnandi stefnda um endurgreiðslu þeirrar fjárhæðar sem hann innti a f hendi með greiðslu framangreinds skuldabréfs. Meginmálsástæða hans er sú að greiðsluþátttaka lóðarhafa samkvæmt áðurnefnd ri 6. gr. samnings lóðarhafa og stefnda feli í sér ólögmæta skattheimtu sem ekki eigi sér stoð í lögum. Stefndi hafnar því. 15 Við úrlausn þessa ágreining s efni s er til þess að líta að óumdeilt er að stefndi var eigandi þeirra lóða og þar með þeirra lóðar r éttinda sem ráðstafað var með samningi við lóðarhafa þann 22. mars 2016. Sala eða ráðstöfun þeirra eignar r éttinda er ekki meðal lög b undinna verkefna stefnda. Með vísan til fyrirliggjandi fordæma dómstóla, m.a. dóm s Hæstaréttar frá 31. maí 2012 í máli nr . 404/2011 og dóm s réttarins frá 18. febrúar 2016 í máli nr. 397/2015 , er óhætt að slá því föstu að stefndi hefur heimild til að rá ðstafa þ eim eigna r réttindum sínum með samningum og lúta þeir samningar reglum einkaréttar. Breytir það ekki þeirri niðurstöðu þótt stefndi sé stjórnvald og sé af þeim sökum einnig bundinn af reglum stjórnsýsluréttar, þ.á.m. við gerð slíkra einkaréttarlegra samninga og við ýmsar ákvarðanatökur tengdar þeim. Af þessu leiðir að almennt gildir sú regla að stefnda er heimilt að ganga til samninga um sölu á lóðarréttindum sínum og hafa af því tekjur , sbr. 2. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995. Sveitarfélög þurfa ekki sérstaka lagaheimild til sölu eða annarra ráðstafana eigna sinna, öfugt við það sem gildir um ráðstöfun ríkiseigna, sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Sá samningur sem hér er til umfjöllunar felur í sér ráðstöfun stefnda á lóðarrétt indum gegn greiðslu frá lóðarhöfum, sem bundinn var tilteknum forsendum og fól í sér gagnkvæmar skyldur og réttindi. Fellur hann samkvæmt fram angreindu innan þeirra heimilda sem stefnd i hefur til að ráðst afa eign sinna með einkaréttarlegum samningi . Í umdeildum samningi milli stefnda og lóðarhafa, sem og í gögnum sem lágu til grundvallar samningsgerðinni, er gerð ítarleg grein fyrir því að umdeild ri greiðsl u stefnda og annarra lóðarhafa skyldi varið til uppbyggingar hverfisins sem lei ddi af breyttri nýt ingu þess. Í sa mningi stefnda við lóðarhafa segir að þeir síðarnefndu samþykki að greiða hluta af þessum kostnaði. Óumdeilt er að sá kostnaður er að stórum hluta kostnaður af verkefnum sem stefnda er samkvæmt lögum skylt að sinna , svo sem af lagningu gatna og gerð annarra umferðarmannvirkja og byggingu leik - og grunnskóla. Stefnandi byggir kröfu sína um endurgreiðslu stefnufjárhæðar m.a. á því að stefnda sé óheimilt að afla fjár til slíkra verkefna með einkaréttarlegum samningnum. Samkvæmt lö gum beri stefnda að afla fjár til þeirra með sköttum og gjöldum sem eigi sér fullnægjandi lagastoð. Vísar stefnandi í þessu sambandi til 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og laga um einstök lögbundin verkefni . Jafnframt byggir hann á því að í þeim tilvikum þegar stefnda sé með lögum markaður tekjustofn til ákveðinna verkefna, svo sem í 10. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 153/2006, þá sé honum óheimilt að verja fé, sem hann aflar með einkaréttarlegum samningi, til slíkra 16 verkefna. Verkefni sem markaður sé tekjustofn með þessum hætti beri að fullfjármagna með gjöldum sem aflað er á grundvelli laganna. Í þessu efni er þess fyrst að gæta að ekki er í lögum að finna þá takmörkun á heimild stefnda til að ráðstafa tekjum sínum sem stefnandi byggir á að sé gildandi réttur. Með 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar er sveitarfélögum tryggður víðtækur réttur til að ráða málefnum sínum sjálf, m.a. réttur til að ákveða hvort og hvernig tekjustofnar þeirra skuli nýttir , og í 1. gr. sveitarstjórnarlaga segir að þau ráði málefnum sínum sjálf og á eigin ábyrgð. Þá er í 58. gr. sömu laga áréttað fjárhagslegt sjálfstæði og ábyrgð sveitarfélaga þar sem segir að einvörðungu sveitarstjórn geti tekið ákvarðanir um málefni sem v a rði verulega fjármál sveitarfélagsins. Þá er í 1. og 2. gr. laga nr. 4/1995 , um tekjustofna sveitarfélaga , að finna ákvæði um tekju stofna sveitarfélaga, og er í 2. gr. m.a. getið um að sveitarfélög hafi tekjur af eignum sínum. Þá er, s vo sem stefnandi bendir á , víða í lögum að finna ákvæði um skyldur sveitarfélaga til að sinna margvíslegum framkvæmdum , svo sem að reisa grunnskóla, sbr. 20. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008, leggja tiltekna vegi, stíga o.fl. , sbr. ákvæði vega l aga nr. 80/2007 , byggja fráveitur, sbr. 1. gr. laga um uppbyggingu og rekstur fráveitna , og starfrækja vatnsveitur í þéttbýli, sbr. 1. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga. Sú staðhæfing stefnanda að stefnda sé óheimilt að nota fé , sem hann aflar með einkaré ttarlegum samningi , til slíkra verkefna fær ekki stoð í framangreindum lögum og ekki heldur í öðrum lögum sem gilda um starfsemi sveitarfélaga. Ekki er heldur fallist á þá lagatúlkun stefnanda að unnt sé, með gagnályktun út frá ákvæðum þessara eða annarra laga um skyldu sveitarfélaga til að sinna tilteknum verkefnum, að leiða fram þá reglu að þeim sé óheimilt að verja tekjum af eignum sínum til skyldubundinna verkefna . Jafnframt verður að hafna því að sú regla g ildi í þeim tilvikum þar sem lög mæl a fyrir u m sérgreindan tekjustofn sem varið skuli til tiltekinna verkefna. Í því efni vísar stefnandi fyrst og fremst til laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006, en í 10. gr. þeirra er mælt fyrir um að gatnagerðargjaldi skuli varið til gatnagerðar og viðhalds gatna og gatnamannvirkja. Víða í lögum er að finna heimild stefnda til að leggja á skatta sem með sambærilegum hætti er ætlað að standa undir kostnaði af tilteknum verkefnum eða þjónustu. Skilja verður málatilbúnað stefnanda á þann veg að af 10. gr. laga um gatn agerð, og sambærilegum ákvæðum annarra laga, verði dregin sú ályktun að stefnda 17 sé óheimilt að ráðstafa öðrum tekjum en þeim sem hann aflar með viðkomandi skatttekjum til þeirra verkefna sem skattinum er ætlað að standa undir. Í þessu efni er rétt að taka fram að reglur stjórnskipunarréttar um álagningu skatta fela í sér að engan skatt megi leggja á né taka af eða breyta nema með fullnægjandi heimild í settum lögum, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þau auðsæu rök liggja að baki þessari reglu að álag ning skatta er bygg ð á einhliða ákvörðun hins opinbera án þess að nokkurt sérgreint endurgjald komi á móti til skattgreiðandans. Þá gildir sama regla um álagningu þjónustugjalda af hálfu hins opinbera , þótt tiltekin þjónusta sé veitt þeim sem ber að greiða gjaldið, enda er með sama hætti mælt einhliða fyrir um gjaldtökuna. Af þessum á kvæðum stjórnarskrárinnar verður hins vegar ekki dregin sú ályktun að stefnda , eða öðrum sveitarfélögum , sé óheimilt að afla tekna með öðrum hætti , svo sem með samningi um sölu eða hagnýtingu eigna sinna . Í 10. gr. laga um gatnagerða r gjald er u sveitarfélögum settar skorður við því hvernig þau verja skatttekjum sem aflað er á grundvelli laganna. Hins vegar er ekki fallist á það með stefnanda að af ákvæðinu verði dregin sú ályktu n að stefnda sé óheimilt að verja öðrum tekjum til sömu verkefna. Verður sú regla ekki byggð á orðalagi ákvæðisins . Þá er því hafnað að lögmætisregla stjórnskipunarréttar , eða áðurnefnd ákvæði stjórnarskrár um álagningu skatta, feli í sér slíka reglu, sbr. það sem áður er rakið. Fær dómurinn ekki séð að í því efni sé munur á svigrúmi stefnda til að verja fé sínu til lögskyldra verkefna eftir því hvort verkefnunum er markaður tekjustofn í lögum, svo sem gildir um gatnagerð , eða ekki. Með vísan til framangrein ds er ekki fallist á það með stefnanda að reistar séu skorður við því í lögum að sveitarfélö g ráðstafi tekjum sínum af einkaréttarlegum samningum hvort heldur sem er til lögbundinna eða ólögbundinna verkefna, enda séu verkefnin meðal þeirra verk efna sem þau hafi heimild eða skyldu til að sinna. Þá verður ákvæði 6. gr. samnings stefnda við lóðarhafa frá 22. janúar 2016, sem er grundvöllur greiðsluskyldu stefnanda , ekki jafnað til álagningar skatts. Greiðsluskylda samkvæmt nefndu ákvæði samningsins byggi st ekki á einhliða ákvörðun stefnda um greiðsluskyldu lóðarhafa án þess að sérgreint endurgjald k omi fyrir , heldur samningi milli aðila sem felur í sér gagnkvæm rétt indi og skyldur . Að virtu því sem að framan er rakið er það niðurstaða dómsins að s tefnda hafi verið heimilt að ganga til þeirra samninga við lóðarhafa sem um er deilt í málinu og jafnfram t 18 að honum sé heimilt að ráðstafa tekjum af þeim samningi með þeim hætti sem hann hefur í hyggju. Er við úrlausn málsins á því byggt að um samningsgerðina gildi að meginstefnu reglur einkaréttar um gerð og skuldbindingargildi samninga. Á hinn bóginn er fall ist á það með stefnanda að stefnd a beri við samningsgerð af þessu tagi að gæta almennra málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar. Stefnandi byggir á því að stefndi hafi brotið gegn nokkrum þeirra reglna. Í fyrsta lagi er því haldið fram að samningurinn byggi s t ekki á lögmætum sjónarmiðum eða málefnalegum ástæðum. Verður að skilja þessa málsástæðu á þann veg að hún styðjist við sömu sjónarmið og reifuð haf a verið hér að ofan, þ.e. að líta verði svo á að skyld a stefnanda til að taka þátt í kostnaði af uppbygging u lögbundinna verkefna stefn d a feli í sér skyldu til greiðslu viðbótarskatt s sem ekki fái staðist samkvæmt lögum. Með vísan til alls þess sem þegar hefur verið rakið er því hafnað að samningsákvæðinu megi jafna til skattlagningar og jafnframt hefur verið r ökstudd sú niðurstaða dómsins að stefndi hafi svigrúm til að afla tekna með einkaréttarlegum samningum sem verja á til lögbundinna verkefna stefnda. Í samræmi við hlutverk stefnda og skyldur hans samkvæmt lögum verður því jafnframt talið að tekjuöflun til slíkra verkefna sé lögmæt og málefnaleg . Hefur stefnandi ekki rökstutt öndverða niðurstöðu með viðhlítandi hætti og er málsástæð u hans í þá veru því hafnað. Stefnandi byggir jafnframt á því að stefndi hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar . Vísa r stefnandi í því efni til þess að samkvæmt samning i stefnda við lóðarhafa sé þátttaka þeirra í kostnaði við uppbyggingu í hverfum borgarinnar afar mismunandi eftir hverfum , og sé hlutur lóðarhafa í Vogabyggð hæstur . Auk þess hafi fjárhæð gjaldsins ver ið úr hófi og hafi þannig verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. laga nr. 37/1993, enda sé greiðslan ekki í neinu samræmi við kostnað stefnda af deiliskipulagsbreytingunum sem slíkum eða á grundvelli lögmætra sjónarmiða . Við úrslausn um framangreindar málsástæður er þess að geta að í þeim samningsmarkmiðum sem stefndi setti sér, sbr. samþykkt borgarráð s 27. nóvember 2014 , kemur m.a. fram að á grundvelli nýgerðs aðalskipulags Reykjavíkur verði til mörg ný uppbyggingarsvæði fyrir íbúðab yggð og að stefndi sé víða eigandi þess lands . Þá er lýst markmiðum stefnanda um gæði og gerð þeirra hverfa sem verði byggð og að stefnt sé að því að land og innviðir borgarinnar verði nýtt sem best. Jafnframt segir að markmiðið sé að stofnkostnaður innvið a verði greidd u r með fjármunum sem fáist af uppbyggingunni 19 Í samningsramma sem stefndi setti fram í maí 2015 vegna fyrirhugaðra samninga við lóðarhafa í Vogabyggð er vísað til þessara markmiða og nánar gerð grein fyrir því að stefndi hafi ekki í hyggju að breyta deiliskipulagi svæðisins nema a.m.k. 70% lóðarhafa fallist á að taka þátt í kostnaði sem hl jóti st a f uppbyggingu svæðisins . F ram kemur að fyrirliggjandi deiliskipulagstillögur feli í sér að íbúðum á svæðinu fjölgi úr 400 í 1100. Í samningsmarkmiðun um er ekki tiltekin fjárhæð hlutdeildar lóðarhafa en þar segir að greiðsluþátttaka hvers lóðarhafa miðist við verðmætaaukningu viðkomandi fasteignar og að til samanburðar verði horft til marka ð sverðs byggingarréttar á sambærilegum lóðum. Þegar samning urinn við Vogabyggð ehf. var undirritaður 26. janúar 2006 lá fyrir það mat stefnda að kostnað ur af uppbyggingunni myndi nema tæp um fimm millj örðum króna og að fjöldi íbúða g æ ti orðið allt að 1.300 . Af framangreindu verður ekki annað ráðið en stefndi hafi l agt til grundvallar ákvörðun um samningsbundnar greiðslur frá lóðarhöfum, annars vegar mat á kostnaði af því að byggja upp innviði hverfisins og hins vegar markaðsvirði þeirra auknu verðmæta sem viðsemjendur hans feng j u í hendur. Að mati dómsins er ekk ert fram komið sem veitir vísbendingu um að þessar forsendur hafi verið rangar. Þá verður að líta til þess að viðsemjandi stefnda, Vogabyggð ehf., sem stefnandi leiðir rétt sinn frá , gekk til samninga við stefnda og áskildi sér rétt til að selja þau réttindi s em hann öðlaðist á grundvelli samningsins. Það gekk eftir og seldi hann stefnanda ný lóðarréttindi sín skömmu eftir að hann fékk þau í hendur. Verður ekki annað ráðið af samningsvilja hans og síðar sölu lóðarinnar til stefnda en að gagnkvæmur ávinningur sa mningsaðila hafi legið að baki samni ngnum . Svo sem áður greinir var kaupverð lóðarinnar 327.000.000 krón a auk þess kaupandi tókst á hendur skyldu til að inna af hendi umdeild a greiðslu til stefnda. Veitir þ etta jafnframt sterka vísbendingu um að verðmæti þau sem viðsemjandi stefnda fékk í hendur hafi í það minnsta svarað til markaðsverðs eignarréttinda hans . Stef n andi hefur ekki andmælt því að tengsl séu á milli umdeildrar greiðslu og þeirra verðmæta sem komu í hlut viðsemjanda stefnda en mótmæl ir því að stefnda sé heimilt að nota slíkar forsendur í samningum, jafnvel þeim sem gerðir séu á einkaréttarlegum grundvelli. Svo sem ítarlega hefur verið rakið að framan lítur dómurinn svo á að stefndi hafi með umdeildum samning i við lóðarhafa selt honum fasteignatengd réttindi og lýtur sá samningur reglum einkaréttar. Samkvæmt almennum reglum samningaréttar stendur ekkert því í vegi að greiðsla samkvæmt gagnkvæmum samning i taki mið af þeim verðmætum sem látin eru í té sem endurgjald fyrir greiðsluna . Stef nandi hefur ekki fært 20 fyrir því haldbær rök hvers vegna önnur regla ætti að gilda í samningum sem stefndi er aðili að. Sjónarmið um íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir eiga ekki við í þessu efni og heldur ekki sjónarmið um fjárhæð þjónustugjalda hins opinbera , enda óumdeilt að gjaldinu var ekki ætlað að standa undir kostnaði af tiltekinni þjónustu við stefnanda. Jafnframt er sú staðhæfing stefnanda ósönnuð að fyrirsvarsmaður hans hafi gert, eða leitast við að gera, fyrirvara um greiðsluskyldu sína eða fjárhæð þegar hann greiddi umrætt skuldabréf í aðdraganda þess að byggingarleyfi var gefið út. Með hliðsjón af framangreindu er því hafnað að stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu við samningsgerð um lóðar r éttindi stefnanda. Þá er jafnframt hafna ð þeirri málsástæðu að stefndi hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 . Í því efni byggir stefnandi á því að greiðsla lóðarhafa í öðrum hverfum stefnda sé lægri en sú sem honum hafi verið gert að greiða. E kki er unnt að líta svo á, með hliðsjón af mismunandi aðstæðum, þar með töldu mismunandi verðmæti lóða eftir svæðum innan borgarinnar, að stefnda sé óheimilt að selja lóðarréttindi á mismunandi verði. Hefur stefnandi ekki leitast við að sýna fram á að samningar v ið aðra viðsemjendur stefnda hafi byggst á öðrum sjónarmiðum eða forsendum við ákvörðun fjárhæðar en þeim sem lágu til grundvallar samningi um lóð stefnanda. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður stefndi sýknaður af aðalkröfu stefnanda. Þá verður stefndi einnig sýknaður af vara - og þrautavarakröfu stefnanda en ekki er tilefni til að vísa þeim frá dómi . Svo sem rakið hefur verið fellst dómurinn ekki á að greiðsla stefnanda sé skattur eða henni megi jafna til skattgreiðslu. Þá hefur þeirri málsástæðu stefnanda verið hafnað að stefnda sé óheimilt að ráðstafa tekjum af sölu fasteignatengdra réttinda til að mæta kostnaði við verkefni sem stefnda er að lögum skylt að sinna , hvort sem slíkum verkefnum er markaður ákveðinn tekjustofn í lögum eða ekki. Vísast um nánari rökstuðning fyrir þessu til umfjöllunar dómsins um aðalkröfu stefnanda. Að virtu öllu framangreindu verður stefndi sýknaður af öllum kröfum stefnanda. Með hliðsjón af niðurstöðu málsins og vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað, sem er hæfilega ákveðinn 1.900.000 krónur. 21 Ingibjörg Þorsteinsdóttir héraðsdómari kveður upp þennan dóm. Gætt var ákvæða 1. mgr. 115. gr. framangreindra laga við uppkvaðningu dómsins. Dómso r ð: Stefndi, Reykjavíkurborg, er sýkn af kröfu stefnanda, Sérverks ehf. Stefnandi greiði stefnda 1.900.000 krónur í málskostnað. Ingibjörg Þorsteinsdóttir.