- Lykilorð:
- Skaðabótamál
D Ó M U R
Héraðsdóms Reykjavíkur
25. október 2018 í máli nr. E-415/2018:
Eiríkur
Jónsson
(Grímur
Sigurðsson lögmaður)
gegn íslenska
ríkinu
(Einar K.
Hallvarðsson lögmaður)
I.
Dómkröfur
Mál þetta var þingfest 15. febrúar 2018 en tekið til
dóms að lokinni aðalmeðferð 11. september sl.
Stefnandi krefst þess að viðurkennd verði bótaskylda stefnda vegna tjóns
stefnanda af völdum þess að hann var ekki skipaður í eitt af 15 embættum dómara
við Landsrétt sem auglýst voru laus til umsóknar 10. febrúar 2017. Þá krefst
stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda að teknu tilliti til virðisaukaskatts.
Af hálfu stefnda eru gerðar þær dómkröfur að stefndi
verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda og að stefnanda verði gert að greiða
stefnda málskostnað samkvæmt mati dómsins.
II.
Málavextir
10. febrúar 2017 auglýsti innanríkisráðuneytið laus
til umsóknar embætti 15 dómara við Landsrétt með umsóknarfresti til 28. sama
mánaðar. Alls sóttu 33 einstaklingar um embættin og var stefnandi einn þeirra.
Í gögnum málsins kemur fram að dómsmálaráðherra og formaður dómnefndar samkvæmt
4. gr. a laga nr. 15/1998, um dómstóla, sbr. ákvæði til bráðabirgða IV í lögum
nr. 50/2016 um dómstóla og lög nr. 10/2017, átti fund 2. mars 2017 þar sem
ráðherra afhenti formanninum umsóknir um dómaraembættin. Á þeim fundi mun ráðherra
hafa reifað þá hugmynd hvort til greina gæti komið að dómnefndin skilaði mati á
til dæmis 20 hæfustu umsækjendunum sem ráðherra gæti valið á milli og skipað í
umrædd 15 dómaraembætti.
Á fundi dómsmálaráðherra og formanns dómnefndar 11.
maí 2017 afhenti formaðurinn ráðherra drög að umsögn nefndarinnar og voru
umsækjendum um dómaraembættin afhent drögin samdægurs. Á fundinum mun ráðherra
aftur hafa reifað þá hugmynd hvort til greina gæti komið að dómnefnd skilaði
mati á fleiri en 15 hæfum umsækjendum. Formaður dómnefndar sýndi og útskýrði
fyrir ráðherra við sama tækifæri stigatöflu í Excel-skjali sem nefndin hafði
stuðst við í störfum sínum við mat á hæfni umsækjenda en lét ráðherra ekki af
hendi afrit af töflunni.
Dómnefndin skilaði dómsmálaráðherra 19. maí 2017
endanlegri umsögn, ásamt minnisblaði um það hvernig nefndin vann úr andmælum
umsækjenda. Í umsögninni voru sögð deili á umsækjendunum, á hvaða sjónarmiðum
nefndin byggði mat sitt og hvernig málsmeðferð fyrir nefndinni hefði verið
háttað. Í umsögninni var einnig að finna almennar upplýsingar um umsækjendur og
mat nefndarinnar á þeim. Mati nefndarinnar á umsækjendum var skipt í nokkra
þætti sem fjallað var um í sérstökum undirköflum og var umsækjendum þar raðað í
hæfnisröð um hvern þátt matsins. Í Excel-stigatöflu dómnefndar sem fyrir liggur
í gögnum málsins er umsækjendum raðað eftir þeim stigafjölda sem áðurnefndir
tólf matsþættir gáfu samanlagt samkvæmt vægi hvers og eins þáttar í
heildarstigafjölda. Raðaðist hæfasti umsækjandinn fyrstur með stigafjöldann
7,35 og svo aðrir umsækjendur koll af kolli þar til komið var að þeim
þrítugasta og þriðja með 3,525. Samkvæmt þessari röðun var stefnandi sá sjöundi
í röðinni.
Í umsögn dómnefndarinnar var umsækjendum þó ekki raðað
í röð eftir hæfni. Í staðinn var lýst þeirri niðurstöðu í umsögninni að allir
33 umsækjendurnir væru metnir hæfir en þeir 15 hæfastir sem nafngreindir voru í
ályktarorði umsagnarinnar. Sérhver þeirra teldist hæfari en þeir sem kæmu á
eftir en ekki þætti rétt að raða þeim sérstaklega innbyrðis í sæti. Í
ályktarorði kom fram að stefnandi væri meðal þeirra 15 umsækjenda sem hæfastir
væru til að gegna embætti dómara við Landsrétt.
Dómsmálaráðherra ritaði formanni dómnefndar bréf 27.
maí 2017 þar sem ráðherra óskaði upplýsinga og gagna um hvort dómnefndin hefði
rætt sérstaklega forsendur vægis einstakra matsþátta sem tilgreindir væru í
umsögn nefndarinnar. Jafnframt var um það spurt hvort dómnefndin hefði tekið
til sérstakrar umræðu þá niðurstöðu sína að einungis væri vísað til 15 hæfustu
umsækjendanna en ekki fleiri.
Formaður nefndarinnar svaraði ráðherra með bréfi næsta
dag þar sem fram kom að skipan í einstaka matsþætti hefði orðið til þegar í
kjölfar setningar laga nr. 45/2010 um breytingu á lögum um dómstóla nr. 15/1998
og hafi nefndinni ekki þótt rétt að bregða út frá því sem verið hefði, enda
væri nokkurs virði að festa ríkti í þeim efnum. Þá hafi ekki verið tilefni til
að meta fleiri en 15 umsækjendur hæfasta þar sem munur hafi verið á umsækjanda
í fimmtánda sæti og öðrum þeim sem á eftir komu.
Í bréfi formanns dómnefndar til dómsmálaráðherra 28.
maí 2017 kom fram að nefndin hafi á fleiri fundum en einum rætt vægi einstakra
matsþátta sem heildarmat nefndarinnar var reist á en vægið hafi verið það sama
í formannstíð hans frá miðju ári 2013. Þá sagði í bréfinu að formaðurinn hafi
tekið við svokölluðum skorblöðum frá fyrri dómnefnd sem notuð hafi verið við
samlagningu og útreikninga á niðurstöðum um einstaka umsækjendur en á þessum
skorblöðum hafi verið prentaðar nákvæmlega þær vægistölur í prósentum sem síðan
hafi verið beitt. Skorblöðin hafi verið leyst af hólmi með stigatöflu með sama
vægi einstakra þátta og áður, en notkun stigatöflu í þetta skipti hafi helgast
af miklum fjölda umsækjenda.
Í skýrslu sinni fyrir dómi bar Sigríður Á. Andersen
dómsmálaráðherra að hún hefði átt samtal við formenn allra stjórnarflokkana
þegar álit dómnefndarinnar kom fram. Í skýrslu sinni kvað hún að sér hefði
verið gert ljóst heilt yfir í þeim samtölum við formennina að erfitt yrði að
afla þessum tillögum brautargengis. Formennirnir hefðu látið þetta í ljós með
mismunandi hætti. Sumir sögðu að þetta yrði erfitt, en aðrir að þetta gengi
ekki.
Ráðherra kvaðst, í skýrslu sinni, hafa fengið
sérfræðinga í stjórnsýslurétti á sinn fund, meðal annars Hafstein Þór Hauksson,
sem átti þátt í að semja frumvarp til þeirra laga sem á reyndi við skipunina,
m.a. bráðabirgðaákvæðið. Í ljósi þess skamma tímafrests sem lögin veittu til að
endurskoða nefndina taldi ráðherra rétt að túlka þann frest ráðherra í hag. Það
væri m.ö.o. ekki hægt að gera sömu kröfur til rannsóknar ráðherra og til
nefndarinnar.
Í gögnum málsins kemur einnig fram að ráðherra hafi
haft samráð við embættismenn um meðferð málsins. Í tölvupósti Ragnhildar
Arnljótsdóttur, setts ráðuneytisstjóra dómsmálaráðuneytisins, í tengslum við
skipun dómara við Landsrétt, til dómsmálaráðherra og aðstoðarmanns hennar,
dags. 28. maí 2017, kemur fram að ráðuneytisstjórinn hafi rennt yfir drög að
rökstuðningi ráðherra, gert athugasemdir og lagt til að Hafsteinn Þór fengi þau
sem fyrst til yfirlestrar. Síðan segir í tölvupóstinum:
,,Svona
blasir viðfangsefnið við mér, þ.e. leiðir sem ráðherra hefur:
- Möguleiki er að ráðherra greini frá því
á morgun að ráðherra sé ekki sáttur við forsendur dómnefndarinnar og leggi
til að gildistöku laganna verði frestað til 1. október (frv. lagt fyrir
Alþingi á morgun) og að dómnefndin fari aftur yfir málið á forsendum sem
ráðherra leggur áherslur á með góðum rökstuðningi (sem ráðherra setur fram
í þessu skjali).
- Ráðherra sendi Alþingi bréf á morgun með
tillögum sem gera ráð fyrir breytingum á grundvelli rökstuðnings um aukið
vægi dómarastarfa. Ráðherra sé með því að bæta úr annmörkunum með
sjálfstæðu mati, sem þýðir að leggja þarf sama mat á alla umsækjendur út frá þeim málefnalegu og lögmætu
forsendum sem ráðherra gefur sér. Það þýðir að leggja þarf efnislegt mat á
hæfni hvers umsækjenda út frá nýjum forsendum. Best væri því að veita
dómarastarfaflokkunum aukið vægi og geta vísað til þess gagnvart öllum
hópnum. Viltu að við förum á fulla ferð að reyna það í kvöld? Við gætum
líka sagt að með þessari breytingu sé kynjahlutföllum breytt án þess að
vísa í þau í rökstuðningi?
- Ráðherra sendi óbreyttan lista til
þingsins (sem kallar þá á vinnu ráðherra við að velja með málefnalegum
rökum ný nöfn) – ekki ákjósanleg leið.“
Dómsmálaráðherra afhenti forseta Alþingis 29. maí 2017
bréf með tillögum um hverja skyldi skipa dómara við Landsrétt. Þar sagði að
ráðherra hygðist að fengnu samþykki Alþingis, sbr. 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis
IV í lögum nr. 50/2016, leggja til við forseta Íslands að 15 nánar tilgreindir
einstaklingar yrðu skipaðir dómarar við Landsrétt. Voru það þeir umsækjendur
sem í stigatöflu dómnefndar höfðu raðast í sæti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 13,
15, 17, 18, 23 og 30.
Af tillögum ráðherra leiddi að umsækjendur í 7., 11.,
12. og 14. sæti stigatöflunnar voru ekki á meðal þeirra sem ráðherra lagði til
að skipaðir yrðu. Í stað þeirra óskaði ráðherra eftir samþykki fyrir skipun
þeirra sem samkvæmt stigatöflu dómnefndar höfðu raðast í sæti 17, 18, 23 og 30.
Stefnandi hafði raðast í 7. sæti með
heildarstigafjölda 6,2 í töflu dómnefndar. Á eftir honum kom umsækjandi í 8.
sæti með 6,05 stig en síðan komu umsækjandi í 9. sæti með 6,00 stig, umsækjandi
í 10. sæti með 5,8 stig og umsækjandi í 11. sæti með 5,75 stig. Þar á eftir
komu síðan umsækjandi í 12. sæti með 5,675 stig, umsækjandi í 13. sæti með 5,55
stig, umsækjandi í 14. sæti með 5,525 stig og umsækjandi í 15. sæti með 5,48
stig. Sem fyrr segir lagði ráðherra til að umsækjendur í 17., 18., 23. og 30.
sæti yrðu skipaðir, en þeir voru með 5,4, 5,275, 4,625 og 4,325 hver um sig.
Bréfi dómsmálaráðherra til forseta Alþingis 29. maí
2017 fylgdi skjal dagsett sama dag. Hafði það að geyma rökstuðning ráðherra
fyrir ákvörðun hennar en í bréfinu sagði meðal annars:
,,Hinn nýi dómstóll,
Landsréttur, verður áfrýjunardómstóll sem mun hafa það hlutverk að endurskoða
dóma sem kveðnir hafa verið upp í héraði. Flestum dómsmálum sem áfrýjað verður
til réttarins mun að öllum líkindum ljúka fyrir Landsrétti án þess að koma til
endurskoðunar fyrir Hæstarétti.
Fyrir liggur að skipa þarf 15
nýja dómara í einu vetfangi. Brýnt er að tryggja skilvirkni dómstólsins frá
fyrsta degi svo og eðlilegan málsmeðferðartíma fyrir réttinum. Er það mat
ráðherra að nauðsynlegt sé að gera reynslu af dómarastörfum hærra undir höfði
en gert var í mati dómnefndar þannig að tryggt sé að meirihluti dómenda við
Landsrétt hafi haldgóða reynslu af dómarastörfum. Var vægi þessa matsþáttar því
aukið frá því sem var í heildarmati dómnefndar.
Það að veita dómarareynslu
aukið vægi gerði það að verkum að neðangreindir umsækjendur, sem ráðherra gerir
tillögu til Alþingis um að skipaðir verði í embætti landsréttardómara voru að
mati ráðherra einnig hæfastir til viðbótar við þá sem dómnefnd hafði áður metið
hæfasta. Ákvörðun að skipa dómara við Landsrétt er stjórnvaldsákvörðun og í
stjórnsýslulögum er eftirfarandi rökstuðningur lögfestur sbr. 21. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu þarf aðeins að rökstyðja
ákvarðanir þegar þess er óskað innan 14 daga frá því aðila var tilkynnt
ákvörðunin. Endanleg ákvörðun liggur ekki fyrir þar sem afla þarf samþykkis
Alþingis fyrir niðurstöðu ráðherra, sbr. þau ákvæði dómstólalaga sem áður hafa
verið rakin. Stjórnvöldum er ekki skylt að veita samhliða rökstuðning nema það
sé sérstaklega boðið í lögum. Allvíða í lögum má finna ákvæði sem leggja þá
skyldu á stjórnvöld að láta rökstuðning fylgja ákvörðununum sínum. Ekki er að
finna nein slík ákvæði í lögum um dómstóla og þá er ekki kveðið á um að
ráðherra þurfi að veita samhliða rökstuðning þegar ákveðið hefur verið að nýta
þá heimild að leggja til nöfn annarra umsækjenda, en sem dómnefnd hefur metið
hæfasta.
Rökstuðningur lýtur að því
hvers vegna sá eða þeir sem skipaðir voru urðu fyrir valinu, en ekki ástæða
þess að tiltekinn umsækjandi hafi ekki verið skipaður. Þetta hefur verið
staðfest m.a. í álitum umboðsmanns Alþingis.
Áður hefur verið rakið að
ráðherra vill í ljósi eðli þeirra skipana sem hér um ræðir, þ.e. að skipa 15
dómara við nýtt millidómstig að aukið vægi verði lagt á dómarareynslu eðli máls
samkvæmt, þ.e. farsæla reynslu af störfum við dómstóla. Slík sjónarmið eru bæði
málefnaleg og lögmæt. Þá liggur fyrir að lög nr. 10/2008, um jafna stöðu og
jafnan rétt kvenna og karla, gilda um tillögu ráðherra.
Þrátt fyrir framangreint telur
ráðherra rétt að gera Alþingi grein fyrir því efnislega mati sem liggur að baki
tillögu ráðherra varðandi neðangreinda umsækjendur.
Arnfríður Einarsdóttir starfaði
sem fulltrúi yfirborgardómarans í Reykjavík á árabilinu 1986-1992, síðustu árin
sem aðalfulltrúi embættisins. Á árunum 1993-1998 var hún dómarafulltrúi við
Héraðsdóm Reykjavíkur en eftir það aðstoðarmaður dómara við dómstólinn þar til
hún var ráðin skrifstofustjóri hans 1. mars 1999 - 1. febrúar 2006. Á árunum
1992-2006 var hún allnokkrum sinnum sett héraðsdómari eða samtals í tæp fjögur
ár. Hún var skipuð héraðsdómari 1. febrúar 2006 en var í námsleyfi frá störfum
árið 2014. Samkvæmt því hefur hún verið fulltrúi og aðstoðarmaður dómara í
meira en tíu ár og héraðsdómari í um það bil 14 ár. Frá því síðla árs 2010
hefur hún verið forseti Félagsdóms, en hún telur láta nærri að þar hafi verið
dæmd 13 mál á ári að meðaltali á tímabilinu. Þá sat hún sem varadómari í
Hæstarétti Íslands í einu máli. Á starfsferli hennar hefur hún jöfnum höndum
dæmt í málum í öllum málaflokkum héraðsdómstólanna, þ.e. í öllum tegundum
sakamála, í almennum einkamálum af öllum gerðum, ágreiningsmálum af öllum
gerðum og lögræðismálum. Auk þess hefur hún samið fjölmarga rannsóknarúrskurði.
Þá má einnig nefna að Arnfríður
hefur mikla reynslu af stjórnsýslustörfum, meðal annars í úrskurðarnefndum. Hún
hefur jafnframt töluverða stjórnunarreynslu en hún var skrifstofustjóri
Héraðsdóms Reykjavíkur í nærfellt fjögur ár og hefur verið forseti Félagsdóms
frá árinu 2010.
Arnfríður á þannig 32 ára
farsælan feril við dómstóla landsins og farið með dómsvald lungann af þeim
tíma.
Ásmundur Helgason var í um tvö
og hálft ár aðstoðarmaður dómara við Hæstarétt íslands. Hann var skipaður
dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur í maí 2010 og hefur gegnt embættinu í sjö ár.
Á þeim tíma hefur hann dæmt í fjölmörgum einkamálum, verið meðdómsmaður í
allnokkrum sakamálum og auk þess fengið fjölmörg mál til meðferðar þar sem gerð
er krafa um rannsóknar- eða þvingunaraðgerðir af hálfu lögreglu og ákæruvalds.
Ásmundur hefur verið fastur dómari í Félagsdómi frá ársbyrjun 2014. Hann var ad
hoc dómari í Hæstarétti íslands í einu máli.
Ásmundur býr jafnframt yfir
mikli reynslu af stjórnsýslustörfum. Hann starfaði til að mynda í um sjö ár hjá
umboðsmanni Alþingis og í um tvö ár sem lögfræðingur á skrifstofu Alþingis, nær
allan tímann sem aðallögfræðingur og þekkir því vel til stjórnsýslu. Þá liggja
eftir hann töluverð fræðiskrif en hann hefur ritað bókarkafla, kennsluefni,
fræðigreinar og fleira.
Jón Finnbjörnsson starfaði sem
fulltrúi við Borgarfógetaembættið í Reykjavík í samtals um þrjú ár á árabilinu
1983-1990, aðstoðarmaður hæstaréttardómara í tvö og hálft ár á árunum 1987-1993
og fulltrúi við Héraðsdóm Reykjavíkur í fjögur ár 1993-1997. Þá var hann fjórum
sinnum settur héraðsdómari í samtals um fjögur ár áður en hann var skipaður
dómari við Héraðsdóm Suðurlands frá 1. mars 1998. Jón fluttist til Héraðsdóms
Reykjavíkur 1. mars 2001 og hefur starfað þar síðan. Hann hefur verið dómari í
samtals 22 ár að teknu tilliti til námsleyfis. Hann hefur á ferli sínum dæmt í
bæði einkamálum og sakamálum.
Jón hefur starfað á vettvangi
dómstólanna frá lokum kandídatsprófs. Hann á að baki farsælan 28 ára feril við
dómstólana og nánast allan þann tíma við dómsstörf. Jón á jafnframt að baki
langan kennsluferil en hann var stundakennari við lagadeild Háskóla Íslands í
um átta ár og hefur annast kennslu við réttindanám í 11 ár. Hann hefur einnig
samið námsefni í sjórétti og fræðigreinar á sviði lögfræði.
Ragnheiður Bragadóttir hóf
störf sem fulltrúi yfirborgardómarans í Reykjavík að loknu embættisprófi 1989
og gegndi því starfi í þrjú ár. Frá 1. júlí 1992 starfaði hún í rúm fimm ár sem
dómarafulltrúi við Héraðsdóm Reykjavíkur. Ragnheiður starfaði sem aðstoðarmaður
hæstaréttardómara frá 15. ágúst 1997 til 15. janúar 1999, en þá var hún sett
til þess að gegna starfi héraðsdómara til 30. júní 2001. Á þeim tíma starfaði
hún sem dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur Héraðsdóm Vesturlands og Héraðsdóm
Austurlands. Hún var skipuð dómari við Héraðsdóm Austurlands frá 15. september
2005 og gegndi því starfi til 1. september 2008, er hún sótti um flutning til
Héraðsdóms Reykjaness, og hefur frá þeim tíma starfað sem héraðsdómari við þann
dómstól.
Ragnheiður starfaði sem
sjálfstætt starfandi lögmaður um tíma áður en hún varð dómari. Á sama tíma rak
hún sína eigin lögmannstofu, ýmist ein eða með öðrum. Hún hefur jafnframt
reynslu af stjórnsýslustörfum og hefur til að mynda tekið sæti í óbyggðanefnd,
úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki og samkeppnisráði. Auk þess
hefur hún annast stundakennslu við Háskóla íslands. Þá var hún dómstjóri við
Héraðsdóm Austurlands á árunum 2005-2008. Starfsreynsla hennar er því afar
fjölbreytt.
Ragnheiður á þannig að baki rúmlega
22 ára feril við dómstólana, sem dómari, dómstjóri dómarafulltrúi og
aðstoðarmaður dómara. Störf hennar hafa tekið til allra réttarsviða. Eins og
rakið hefur verið að framan þá er það hin mikla reynsla þessara umsækjanda af
störfum dómara sem lá til grundvallar tillögu ráðherra, ásamt því sem líta bar
til laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
Ráðherra er í mati sínu bundinn
af því að velja þá sem hæfastir eru til að gegna embætti landsréttardómara. Í
fyrirliggjandi máli eru að mati ráðherra ofangreindir fjórir umsækjendur að
auki hæfastir til að gegna embætti dómara við Landsrétt. Byggist það mat
ráðherra á ítarlegri yfirferð á gögnum málsins, þ.m.t. umsókna, umsagnar
dómnefndar, andmæla umsækjenda, vinnugagna nefndarinnar og með þau málefnalegu
sjónarmið að leiðarljósi sem áður hafa verið rakin. Ráðherra hefur ekki gert
athugasemd við undirbúning málsins af hálfu dómnefndar. Ráðherra telur dómnefnd
hafa upplýst málið nægilega og fullnægjandi rannsókn farið fram á þeim
matsþáttum sem eru til grundarvallar niðurstöðu. Ráðherra telur rétt að vægi
dómsstarfa sé þyngra en dómnefnd gerði ráð fyrir. Nefndin hefur nú þegar lagt
mat á þennan matsþátt og allar upplýsingar um dómarareynslu umsækjenda liggja
fyrir í gögnum málsins. Engar nýjar upplýsingar eða gögn hafa legið til
grundvallar tillögu ráðherra.“
Þá fylgdu og með bréfi ráðherra drög að tillögum
hennar til forseta Íslands um skipun þeirra 15 umsækjenda sem ráðherra óskaði
eftir að Alþingi samþykkti.
Við aðalmeðferð málsins var ráðherra spurð nánar um
hvernig hún hefði farið yfir mat sitt á dómarareynslu. Í skýrslu sinni kvaðst
hún hafa haft efasemdir um mat nefndarinnar á þessum þætti strax 11. maí 2017
þegar formaður dómnefndarinnar hefði sýnt henni Excel-skjal með mati á
umsækjendum án þess að henni væri afhent skjalið. Hún hafði síðan fengið
skjalið afhent 19. maí 2017 og hafi henni þá fundist liggja fyrir að
dómarareynsla hefði borið skarðan hlut frá borði, ekki síst í ljósi þeirra
ályktana sem nefndin kaus að draga frá þessari töflu. Þar sem verið var að
skipa í áfrýjunardómstól en ekki fyrsta stig hafi henni fundist dómarareynsla
skipta máli.
Í kjölfarið hafi hún skoðað ítarlega vinnu
nefndarinnar og andmæli sem fram komu og byggt á vinnu nefndarinnar að miklu
leyti. Leggja hafi þurft heildstætt mat á umsækjendur og þeir fjórir sem fóru
inn í hópinn höfðu allir haft meiri dómarareynslu en þeir fjórir sem hún tók
út, þar af höfðu a.m.k. þrír umtalsvert meiri dómarareynslu. Það var líka verið
að skipa hóp fólks með breiða skírskotun úr fræðimannasamfélaginu og
stjórnsýslunni, en henni hafi fundist dómarareynsla bera skarðan hlut frá
borði.
Í framhaldinu fór tillaga dómsmálaráðherra samkvæmt
ákvörðun forseta Alþingis til meðferðar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
þingsins. Eftir að þau sjónarmið komu fram fyrir nefndinni að óeðlilegt væri að
ekki væru færð rök með hverjum og einum umsækjanda í bréfi ráðherra til forseta
Alþingis sendi ráðherra nefndinni minnisblað, dagsett 30. maí 2017, fjórar
blaðsíður að lengd. Kom þar meðal annars fram að þrátt fyrir að engin
lagaskylda hvíldi á ráðherra til að veita samhliða rökstuðning teldi ráðherra
engu að síður rétt að gera grein fyrir því efnislega mati sem lægi að baki
tillögum hennar um að skipa nánar tilgreinda fjóra umsækjendur sem ekki voru í
hópi þeirra 15 sem dómnefnd hafði talið hæfasta. Í bréfinu sagði meðal annars:
,,Hinn nýi dómstóll, Landsréttur, verður
áfrýjunardómstóll sem mun hafa það hlutverk að endurskoða dóma sem kveðnir hafa
verið upp í héraði. Flestum dómsmálum sem áfrýjað verður til réttarins mun að
öllum líkindum ljúka fyrir Landsrétti án þess að koma til endurskoðunar fyrir
Hæstarétti.
Fyrir liggur að skipa
þarf 15 nýja dómara í einu vetfangi. Brýnt er að tryggja skilvirkni dómstólsins
frá fyrsta degi svo og eðlilegan málsmeðferðartíma fyrir réttinum. Er það mat
ráðherra að nauðsynlegt sé að gera reynslu af dómarastörfum hærra undir höfði
en gert var í mati dómnefndar þannig að tryggt sé að meirihluti dómenda við
Landsrétt hafi haldgóða reynslu af dómarastörfum. Var vægi þessa matsþáttar því
aukið frá því sem var í heildarmati dómnefndar.
Það að veita
dómarareynslu aukið vægi gerði það að verkum að neðangreindir umsækjendur, sem
ráðherra gerir tillögu til Alþingis um að skipaðir verði í embætti
landsréttardómara voru að mati ráðherra einnig hæfastir til viðbótar við þá sem
dómnefnd hafði áður metið hæfasta. Ákvörðun að skipa dómara við Landsrétt er
stjórnvaldsákvörðun og í stjórnsýslulögum er eftirfarandi rökstuðningur
lögfestur sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu þarf
aðeins að rökstyðja ákvarðanir þegar þess er óskað innan 14 daga frá því aðila
var tilkynnt ákvörðunin. Endanleg ákvörðun liggur ekki fyrir þar sem afla þarf
samþykkis Alþingis fyrir niðurstöðu ráðherra, sbr. þau ákvæði dómstólalaga sem
áður hafa verið rakin. Stjórnvöldum er ekki skylt að veita samhliða rökstuðning
nema það sé sérstaklega boðið í lögum. Allvíða í lögum má finna ákvæði sem
leggja þá skyldu á stjórnvöld að láta rökstuðning fylgja ákvörðununum sínum.
Ekki er að finna nein slík ákvæði í lögum um dómstóla og þá er ekki kveðið á um
að ráðherra þurfi að veita samhliða rökstuðning þegar ákveðið hefur verið að
nýta þá heimild að leggja til nöfn annarra umsækjenda, en sem dómnefnd hefur
metið hæfasta.
Rökstuðningur lýtur
að því hvers vegna sá eða þeir sem skipaðir voru urðu fyrir valinu, en ekki
ástæða þess að tiltekinn umsækjandi hafi ekki verið skipaður. Þetta hefur verið
staðfest m.a. í álitum umboðsmanns Alþingis.
Áður hefur verið
rakið að ráðherra vill í ljósi eðli þeirra skipana sem hér um ræðir, þ.e. að
skipa 15 dómara við nýtt millidómstig að aukið vægi verði lagt á dómarareynslu
eðli máls samkvæmt, þ.e. farsæla reynslu af störfum við dómstóla. Slík
sjónarmið eru bæði málefnaleg og lögmæt. Þá liggur fyrir að lög nr. 10/2008 um jafna
stöðu og jafnan rétt kvenna og karla gilda um tillögu ráðherra.
Þrátt fyrir
framangreint telur ráðherra rétt að gera Alþingi grein fyrir því efnislega mati
sem liggur að baki tillögu ráðherra varðandi neðangreinda umsækjendur.
Arnfríður
Einarsdóttir starfaði sem fulltrúi yfirborgardómarans í Reykjavík á árabilinu
1986-1992, síðustu árin sem aðalfulltrúi embættisins. Á árunum 1993-1998 var
hún dómarafulltrúi við Héraðsdóm Reykjavíkur en eftir það aðstoðarmaður dómara
við dómstólinn þar til hún var ráðin skrifstofustjóri hans 1. mars 1999 - 1.
febrúar 2006. Á árunum 1992-2006 var hún allnokkrum sinnum sett héraðsdómari
eða samtals í tæp fjögur ár. Hún var skipuð héraðsdómari 1. febrúar 2006 en var
í námsleyfi frá störfum árið 2014. Samkvæmt því hefur hún verið fulltrúi og
aðstoðarmaður dómara í meira en tíu ár og héraðsdómari í um það bil 14 ár. Frá
því síðla árs 2010 hefur hún verið forseti Félagsdóms, en hún telur láta nærri
að þar hafi verið dæmd 13 mál á ári að meðaltali á tímabilinu. Þá sat hún sem varadómari
í Hæstarétti Íslands í einu máli. Á starfsferli hennar hefur hún jöfnum höndum
dæmt í málum í öllum málaflokkum héraðsdómstólanna, þ.e. í öllum tegundum
sakamála, í almennum einkamálum af öllum gerðum, ágreiningsmálum af öllum
gerðum og lögræðismálum. Auk þess hefur hún samið fjölmarga rannsóknarúrskurði.
Þá má einnig nefna að
Arnfríður hefur mikla reynslu af stjórnsýslustörfum, meðal annars í
úrskurðarnefndum. Hún hefur jafnframt töluverða stjórnunarreynslu en hún var
skrifstofustjóri Héraðsdóms Reykjavíkur í nærfellt fjögur ár og hefur verið
forseti Félagsdóms frá árinu 2010.
Arnfríður á þannig 32
ára farsælan feril við dómstóla landsins og farið með dómsvald lungann af þeim
tíma.
Ásmundur Helgason var í um tvö og
hálft ár aðstoðarmaður dómara við Hæstarétt íslands. Hann var skipaður dómari
við Héraðsdóm Reykjavíkur í maí 2010 og hefur gegnt embættinu í sjö ár. Á þeim
tíma hefur hann dæmt í fjölmörgum einkamálum, verið meðdómsmaður í allnokkrum
sakamálum og auk þess fengið fjölmörg mál til meðferðar þar sem gerð er krafa
um rannsóknar- eða þvingunaraðgerðir af hálfu lögreglu og ákæruvalds. Ásmundur
hefur verið fastur dómari í Félagsdómi frá ársbyrjun 2014. Hann var ad hoc
dómari í Hæstarétti íslands í einu máli.
Ásmundur býr
jafnframt yfir mikli reynslu af stjórnsýslustörfum. Hann starfaði til að mynda
í um sjö ár hjá umboðsmanni Alþingis og í um tvö ár sem lögfræðingur á
skrifstofu Alþingis, nær allan tímann sem aðallögfræðingur og þekkir því vel
til stjórnsýslu. Þá liggja eftir hann töluverð fræðiskrif en hann hefur ritað
bókarkafla, kennsluefni, fræðigreinar og fleira.
Jón Finnbjörnsson starfaði sem
fulltrúi við Borgarfógetaembættið í Reykjavík í samtals um þrjú ár á árabilinu
1983-1990, aðstoðarmaður hæstaréttardómara í tvö og hálft ár á árunum 1987-1993
og fulltrúi við Héraðsdóm Reykjavíkur í fjögur ár 1993-1997. Þá var hann fjórum
sinnum settur héraðsdómari í samtals um fjögur ár áður en hann var skipaður
dómari við Héraðsdóm Suðurlands frá 1. mars 1998. Jón fluttist til Héraðsdóms
Reykjavíkur 1. mars 2001 og hefur starfað þar síðan. Hann hefur verið dómari í
samtals 22 ár að teknu tilliti til námsleyfis. Hann hefur á ferli sínum dæmt í
bæði einkamálum og sakamálum.
Jón hefur starfað á
vettvangi dómstólanna frá lokum kandídatsprófs. Hann á að baki farsælan 28 ára
feril við dómstólana og nánast allan þann tíma við dómsstörf. Jón á jafnframt
að baki langan kennsluferil en hann var stundakennari við lagadeild Háskóla
Íslands í um átta ár og hefur annast kennslu við réttindanám í 11 ár. Hann
hefur einnig samið námsefni í sjórétti og fræðigreinar á sviði lögfræði.
Ragnheiður
Bragadóttir hóf störf sem fulltrúi yfirborgardómarans í Reykjavík að loknu
embættisprófi 1989 og gegndi því starfi í þrjú ár. Frá 1. júlí 1992 starfaði
hún í rúm fimm ár sem dómarafulltrúi við Héraðsdóm Reykjavíkur. Ragnheiður
starfaði sem aðstoðarmaður hæstaréttardómara frá 15. ágúst 1997 til 15. janúar
1999, en þá var hún sett til þess að gegna starfi héraðsdómara til 30. júní
2001. Á þeim tíma starfaði hún sem dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur Héraðsdóm
Vesturlands og Héraðsdóm Austurlands. Hún var skipuð dómari við Héraðsdóm
Austurlands frá 15. september 2005 og gegndi því starfi til 1. september 2008,
er hún sótti um flutning til Héraðsdóms Reykjaness, og hefur frá þeim tíma
starfað sem héraðsdómari við þann dómstól.
Ragnheiður starfaði
sem sjálfstætt starfandi lögmaður um tíma áður en hún varð dómari. Á sama tíma
rak hún sína eigin lögmannstofu, ýmist ein eða með öðrum. Hún hefur jafnframt
reynslu af stjórnsýslustörfum og hefur til að mynda tekið sæti í óbyggðanefnd,
úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki og samkeppnisráði. Auk þess
hefur hún annast stundakennslu við Háskóla íslands. Þá var hún dómstjóri við
Héraðsdóm Austurlands á árunum 2005-2008. Starfsreynsla hennar er því afar
fjölbreytt.
Ragnheiður á þannig
að baki rúmlega 22 ára feril við dómstólana, sem dómari, dómstjóri
dómarafulltrúi og aðstoðarmaður dómara. Störf hennar hafa tekið til allra
réttarsviða. Eins og rakið hefur verið að framan þá er það hin mikla reynsla
þessara umsækjanda af störfum dómara sem lá til grundvallar tillögu ráðherra,
ásamt því sem líta bar til laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
Ráðherra er í mati
sínu bundinn af því að velja þá sem hæfastir eru til að gegna embætti landsréttardómara.
Í fyrirliggjandi máli eru að mati ráðherra ofangreindir fjórir umsækjendur að
auki hæfastir til að gegna embætti dómara við Landsrétt. Byggist það mat
ráðherra á ítarlegri yfirferð á gögnum málsins, þ.m.t. umsókna, umsagnar
dómnefndar, andmæla umsækjenda, vinnugagna nefndarinnar og með þau málefnalegu
sjónarmið að leiðarljósi sem áður hafa verið rakin. Ráðherra hefur ekki gert
athugasemd við undirbúning málsins af hálfu dómnefndar. Ráðherra telur dómnefnd
hafa upplýst málið nægilega og fullnægjandi rannsókn farið fram á þeim
matsþáttum sem eru til grundarvallar niðurstöðu. Ráðherra telur rétt að vægi
dómsstarfa sé þyngra en dómnefnd gerði ráð fyrir. Nefndin hefur nú þegar lagt
mat á þennan matsþátt og allar upplýsingar um dómarareynslu umsækjenda liggja
fyrir í gögnum málsins. Engar nýjar upplýsingar eða gögn hafa legið til
grundvallar tillögu ráðherra.“
Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar gerði
31. maí 2017 tillögu til þingsályktunar um að Alþingi samþykkti tillögur
dómsmálaráðherra um að þeir yrðu skipaðir dómarar við Landsrétt sem ráðherra
hafði lagt til í bréfi sínu til forseta Alþingis 29. sama mánaðar. Voru þeir
þar taldir upp í stafrófsröð og raðað eftir númerum frá 1 til 15.
Í áliti minnihluta þingnefndarinnar sagði að þótt ágreiningslaust
væri að ráðherra hefði heimild til að víkja frá mati dómnefndar, svo fremi sem
Alþingi samþykkti þá tilhögun, væri ráðherra ekki undanþeginn þeirri meginreglu
að skipa hæfasta umsækjandann. Taldi minnihlutinn að röksemdir ráðherra í
minnisblaðinu 30. maí 2017 væru ekki þær sömu og fram hefðu komið í
fylgiskjalinu með tillögum ráðherra degi fyrr og þannig „virðist svo sem
rökstuðningur ráðherra taki breytingum eftir því sem málinu vindur fram.
Alþingi hlýtur að gera kröfu til þess að rökstuðningur liggi allur fyrir áður
en ráðherra tekur ákvörðun um tillögu sína til Alþingis.“ Þá taldi minnihlutinn
vafa leika á að ráðherra hefði haft í heiðri rannsóknarreglu
stjórnsýsluréttarins meðal annars vegna þess að „fjórir umsækjendur falla af
listanum í stað þeirra fjögurra sem bætast við á listann. Ekki er ljóst af
rökstuðningi ráðherra hvaða samanburður hefur farið fram á milli þeirra
umsækjenda sem dómnefnd telur hæfasta og falla brott úr tillögu ráðherra og
þeirra fjögurra sem ekki eru á meðal þeirra sem dómnefnd telur hæfasta en
bætast við tillögu ráðherra ... Ljóst má vera að ráðherra telur rökstuðning
sinn jafngilda fullnægjandi rannsókn en ekki er sýnt í rökstuðningi ráðherra að
sambærileg sérfræðiþekking liggi að baki mati ráðherra á umsækjendum og mati
dómnefndar. Þá ber að nefna að mat dómnefndar er allítarlegt, 117 blaðsíður,
þar sem farið er yfir hæfni einstaklinga í ólíkum matsþáttum og birt röð að
loknum hverjum þætti en mat ráðherra er fjórar blaðsíður sem byggjast að miklu
leyti á upplýsingum úr dómnefndaráliti um reynslu umsækjenda af dómarastörfum.“
Alþingi lauk meðferð sinni á málinu 1. júní 2017 með
því að tillögur dómsmálaráðherra voru í einu lagi bornar undir atkvæði og
samþykktar með 31 atkvæði gegn 22 en átta alþingismenn greiddu ekki atkvæði.
Tillögur dómsmálaráðherra um skipun dómara við
Landsrétt sem Alþingi samþykkti í atkvæðagreiðslunni 1. júní 2017 voru ásamt
skipunarbréfum í framhaldinu sendar forseta Íslands til staðfestingar. Forseti
undirritaði síðan 8. júní 2017 skipunarbréf þeirra 15 dómara við Landsrétt sem
dómsmálaráðherra hafði gert tillögu um og Alþingi samþykkt.
Með bréfi, dags. 12. júní 2017, tilkynnti
dómsmálaráðuneytið stefnanda að það hefði borið ofangreindar tillögur undir
forseta sem hefði staðfest þær. Var stefnanda jafnframt leiðbeint um að hann
gæti óskað rökstuðnings fyrir ákvörðuninni, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr.
37/1993.
Stefnandi svaraði þessu bréfi með tölvubréfi 15. júní
2017. Þar tilkynnti hann ráðuneytinu um að hann teldi sig þegar hafa fengið rökstuðning
og að hann áskildi sér rétt til að krefjast síðar bóta fyrir fjártjón og miska.
Í kjölfar þess að umræddir 15 umsækjendur voru
skipaðir dómarar við Landsrétt höfðuðu tveir umsækjenda, þeir Ástráður
Haraldsson og Jóhannes Rúnar Jóhannesson, mál á hendur stefnda. Með dómum
Hæstaréttar frá 19. desember 2017 í málum nr. 591 og 592/2017 voru þeim báðum
dæmdar 700.000 krónur í miskabætur vegna ólögmætrar málsmeðferðar ráðherra.
Nánar er fjallað um þýðingu þessa dóma fyrir úrslit þessa máls í niðurstöðu
dómsins, en báðir aðilar vísa til þeirra í málatilbúnaði sínum.
Í framhaldi af dómum Hæstaréttar ritaði lögmaður
stefnanda bréf til ríkislögmanns, dags. 28. desember 2017, þar sem stefndi var
krafinn um greiðslu miskabóta og viðurkenningu á bótaskyldu vegna þess
fjártjóns sem ákvörðun ráðherra um skipun dómara í Landsrétt hefði valdið
honum. Í bréfinu var rakið að stefnandi teldi tjón sitt nema mismuni eigin
mánaðarlauna og launa dómara við Landsrétt, auk mismunar lífeyrisréttinda og
annarra launatengdra réttinda.
Með bréfi ríkislögmanns, dags. 2. janúar 2018, var
fallist á greiðslu miskabóta að fjárhæð 700.000 kr. en hafnað kröfu stefnanda
um viðurkenningu á bótaskyldu.
III.
Málsástæður aðila.
Málsástæður stefnanda
Stefnandi byggir á því að sú háttsemi ráðherra að
ganga framhjá honum við skipun í embætti dómara við Landsrétt hafi verið saknæm
og ólögmæt og valdið honum umtalsverðu tjóni. Ákvörðun ráðherra hafi brotið
gegn meginreglu íslensks réttar að skipa beri hæfasta umsækjandann um opinbert
starf eða embætti hverju sinni. Þá braut ráðherra með háttsemi sinni gegn
réttarreglum stjórnsýsluréttar, m.a. um rannsókn, rökstuðning, heildstæðan
samanburð á umsækjendum og andmælarétt.
Stefnandi vísar til þess að samkvæmt dómum Hæstaréttar
í málum nr. 591 og 592/2017 sé óhjákvæmilegt ef ráðherra gerir tillögu til
Alþingis um að vikið verði frá áliti dómnefndar að slík ákvörðun sé reist á
frekari rannsókn ráðherra eftir 10. gr. stjórnsýslulaga. Skuli þá tryggt að
fyrir hendi sé sérþekking sambærileg þeirri sem dómnefnd býr yfir og að tekið
sé tillit til fyrirmæla ráðherra í reglum nr. 620/2010 um þau atriði sem ráða
skulu hæfnismati. Sé til þessa enn brýnni ástæða en ella þegar álit dómnefndar
bindur hendur ráðherra líkt og hér eigi við. Af hálfu stefnanda er vísað til
niðurstöðu Hæstaréttar um að annmarkar hefðu verið á rannsókn ráðherra,
rökstuðningi og tillögugerð. Þá segir í dómunum að rannsókn ráðherra hafi verið
ófullnægjandi til að upplýsa málið nægilega, svo ráðherra væri fært að taka
aðra ákvörðun um hæfni umsækjenda en dómnefnd hafði áður tekið. Hafi
málsmeðferð ráðherra að þessu leyti verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga, en
af því hafi sjálfkrafa leitt að annmarki var á meðferð Alþingis á tillögunni.
Enn fremur segi í dómunum að rökstuðningur ráðherra í fylgiskjali með bréfi til
forseta Alþingis 29. maí 2017 og tillaga hennar til Alþingis, um skipun
tilgreindra fjögurra umsækjenda í dómaraembætti í stað þeirra sem dómnefnd
hafði lagt til, hafi ekki fullnægt þeim lágmarkskröfum sem gera verði til
rökstuðnings. Án tillits til þess hvort ráðherra hafi með minnisblaði sínu til
stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis 30. maí 2017 getað bætt úr þeim
annmörkum, sem voru á rannsókn hennar, rökstuðningi og tillögugerð, hefði það
minnisblað ekkert nýtt að geyma umfram það sem fram hefði komið í áliti
dómnefndar. Þá hafi sjónarmið á grundvelli laga nr. 10/2008 um jafna stöðu
karla og kvenna ekki getað komið til álita við veitingu ráðherra á
dómaraembættunum nema tveir eða fleiri umsækjendur hefðu áður verið metnir
jafnhæfir til að gegna því.
Stefnandi vísar enn fremur til þess að því hafi verið
hafnað í dómum Hæstaréttar að slíkir annmarkar væru á umsögn dómnefndar að það
réttlætti að vikið væri frá henni. Eini annmarkinn sem Hæstiréttur tiltók
varðandi umsögn dómnefndar var sá að dómnefndin hefði ekki lagt út frá
umsóknargögnum mat á færni hvers og eins umsækjanda til að semja dóma. Á hinn
bóginn taldi rétturinn að þessi matsþáttur hefði haft óverulegt vægi í
heildarstigafjölda dómnefndar, eða 2,5% meðan samtala allra matsþáttanna gat
hæst orðið 105%. Annmarkinn hafi því verið óverulegur og ekki getað einn og sér
gefið tilefni til þess að vikið yrði frá dómnefndarálitinu.
Stefnandi telur að þeir annmarkar á stjórnsýslu
ráðherra sem lýst er í framangreindum dómum eigi að öllu leyti við gagnvart
honum. Stefndi hafi viðurkennt þetta gagnvart stefnanda með því að fallast á
kröfu hans um miskabætur í bréfi sínu 2. janúar 2018 og þar með samþykkt
rökstuðning Hæstaréttar fyrir tildæmdum miskabótum í áðurnefndum málum, sem
m.a. byggir á því að dómsmálaráðherra hafi ekki farið eftir þeim reglum sem
fylgja bar þegar hún gerði tillögu um að vikið yrði frá áliti dómnefndar
varðandi veitingu áðurnefndra fjögurra dómaraembætta við Landsrétt. Þegar af
þeirri ástæðu sé ótvírætt og hljóti að vera óumdeilt að háttsemi ráðherra var
bæði saknæm og ólögmæt.
Frekari annmarkar gagnvart
stefnanda
Til
viðbótar telur stefnandi að það sjónarmið, sem fram kom í minnisblaði ráðherra
til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar 30. maí 2017, um að nauðsynlegt væri að
gera reynslu af dómarastörfum hærra undir höfði en gert hafði verið í mati
dómnefndar – og vægi þess matsþáttar því aukið frá því sem verið hafði í mati
dómnefndar – hafi með engu móti átt að
geta leitt til þeirrar niðurstöðu að færa stefnanda af lista 15 hæfustu
umsækjendanna. Þannig hafi stefnandi verið með meiri reynslu af dómstörfum en
þrír umsækjendur sem dómnefnd hafði raðað fyrir aftan hann í hæfnisröð
(umsækjendur í sætum nr. 8, 9 og 13). Ráðherra hafi engu að síður ákveðið að leggja
til að þessir þrír umsækjendur yrðu skipaðir í embætti fremur en stefnandi.
Fyrir þessu hafi ráðherra engar skýringar gefið og gangi þessi ákvörðun þvert á
þann rökstuðning sem ráðherra þó gaf fyrir því að sniðganga álit dómnefndar.
Þá áréttar stefnandi að hann hafi verið metinn sjöundi
hæfasti umsækjandinn af dómnefnd, eða mun framar og með töluvert hærri einkunn
en umsækjendurnir í framangreindum dómsmálum. Þá hafi munurinn verið enn meiri
á stefnanda og þeim fjórum umsækjendum sem ráðherra ákvað að tilnefna þvert á
niðurstöðu dómnefndar. Engin rök hafi verið færð fyrir því hvernig stefnandi
gat mögulega lent utan hóps 15 hæfustu umsækjendanna. Var þó afar brýnt tilefni
til, enda þyrfti verulegar breytingar á öllum forsendum matsins til að
stefnandi teldist ekki meðal hinna 15 hæfustu umsækjenda. Þannig hafi
réttarbrot ráðherra verið verst og alvarlegast gagnvart stefnanda.
Andmælaréttur
Stefnandi vísar einnig til þess að honum hafi aldrei
verið gefið færi á að tjá sig um sjónarmiðið um aukið vægi dómarareynslu, sem
ráðherra kvaðst líta til er hann gerði framangreindar breytingar á tillögum
dómnefndarinnar, né heldur um beitingu þess sjónarmiðs í málinu. Telur
stefnandi þetta hafa verið í andstöðu við reglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr.
37/1993 um andmælarétt.
Stefnandi telur að það segi sig sjálft að umsögn
dómnefndarinnar var ívilnandi fyrir hann og því ekki hægt að halda því fram að
andmælarétti hafi verið fullnægt með því að veita honum kost á að tjá sig um
drög nefndarinnar, enda engu að andmæla fyrir stefnanda. Þessu hafi verið öfugt
farið fyrir þá umsækjendur sem ekki voru á meðal 15 hæfustu í drögum og
niðurstöðu nefndarinnar, enda hafi þeir skilað ítarlegum andmælum og þótt þau
hafi ekki skilað árangri fyrir nefndinni, þá gerðu þau það við meðferð málsins
hjá ráðherra og hefur það verið viðurkennt af hálfu stefnda. Umsækjendurnir sem
um ræðir fengu því að skila inn andmælum þegar fyrir lá hverja til stæði að
meta hæfasta af nefndinni. Þeir gátu því í andmælum sínum borið sig saman við
þá umsækjendur sem til stóð að nefndin mæti hæfasta og gerðu það í raun. Þetta
stóð stefnanda eðli málsins samkvæmt ekki til boða við málsmeðferð hjá
nefndinni og hann fékk engan sambærilegan kost á að skila inn andmælum þegar
fyrir lá hverja til stæði að ráðherra myndi skipa.
Stefnandi telur augljóst að hann hafi ekki fengið að
sitja við sama borð og þeir fjórir umsækjendur sem ráðherra skipaði í andstöðu
við niðurstöðu dómnefndarinnar. Á meðan allri málsmeðferðinni stóð fór
niðurstaða hennar frá því að vera ívilnandi fyrir stefnanda yfir í það að vera
íþyngjandi fyrir hann, án þess að hann fengi á nokkrum tímapunkti kost á að tjá
sig um þá breytingu.
Að mati stefnanda fékk hann því engan raunverulegan
andmælarétt við málsmeðferðina. Af hans hálfu er byggt á því að hann hafi átt
rétt á að tjá sig um nýjar upplýsingar, sjónarmið og málsástæður stjórnvalds.
Breyting á röðun umsækjenda við skipun í dómaraembætti heyri augljóslega þar
undir.
Stefnandi telur að ef hann hefði notið andmælaréttar
þá hefði hann getað bent ráðherra á að hann hefur töluvert meiri dómarareynslu
en nokkrir þeirra umsækjenda sem ráðherra skipaði sem landsréttardómara.
Rökrétt afleiðing þess hefði verið að ráðherra skipaði stefnanda í embætti
landsréttardómara. Um leið sýnir þetta atriði enn frekar hversu verulegir
annmarkar voru á rannsókn ráðherra.
Um rökstuðning ráðherra og
niðurstöður um bótagrundvöll
Stefnandi
telur sérstaklega ámælisvert að ráðherra hafi byggt á því í áðurnefndum
dómsmálum að rökstuðningur hans í fylgiskjali með tillögum til forseta Alþingis
hafi verið ætlaður þingheimi, en ekki umsækjendum, í ljósi þess að starfsmenn
ráðuneytisins sendu stefnanda fylgiskjalið og vísuðu til þess um rökstuðning
þegar stefnanda var synjað um andmælarétt. Gagnvart stefnanda hafi fylgiskjalið
verið gert að samhliða rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun ráðherra að taka hann
út af lista þeirra 15 umsækjenda sem ráðherra gerði tillögu um til Alþingis,
þótt ráðherra hafi eftir á, í bréfi dags. 12. júní 2017, leitast við að bjóða
upp á eftirfarandi rökstuðning fyrir ákvörðun sinni. Benti stefnandi þá á að
hann hefði þegar fengið rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Samkvæmt margnefndum
dómum Hæstaréttar fullnægði umræddur rökstuðningur ekki þeim lágmarkskröfum sem
gerðar verða í þessum efnum.
Af framangreindu telur stefnandi ljóst að sú ákvörðun
ráðherra að ganga framhjá honum við skipun í embætti dómara við Landsrétt hafi
verið bæði saknæm og ólögmæt. Þetta staðfesti títtnefndir dómar Hæstaréttar,
enda var talið að fullnægt væri skilyrðum b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga
nr. 50/1993 til að dæma umsækjendunum í þeim málum miskabætur úr hendi stefnda,
en það ákvæði gerir kröfu um aukið saknæmi, þ.e. ásetning eða verulegt gáleysi.
Um hunsun ráðherra á ráðgjöf
starfsmanna ráðuneytisins
Stefnandi
vekur sérstaka athygli á gögnum sem lýsa aðdraganda ákvörðunarinnar og þeirri
ráðgjöf sem ráðherra fékk áður en ákvörðunin var tekin. Gögnin hafi birst í
fjölmiðlum að undanförnu og virðast vera hluti af þeim gögnum sem ráðherra
afhenti stjórnskipunar- og
eftirlitsnefnd Alþingis vegna rannsóknar hennar á stjórnsýslu ráðherrans. Er
skorað á stefnda að afhenda stefnanda öll þau skjöl, sbr. 2. mgr. 67. gr. laga
nr. 91/1991.
Stefnandi telur að umrædd gögn sýn svo ekki verður um
villst að starfsmenn ráðuneytisins upplýstu ráðherrann um það, að hygðist hann
gera breytingar á lista dómnefndar yfir hæfustu umsækjendurna væri honum skylt
að legga „sama mat á umsækjendur út frá þeim málefnalegu og lögmætu forsendum
sem ráðherra gefur sér“ og nefndin hafði gert. Það þýði að ráðherra þurfi að
„leggja efnisleg mat á hæfni hvers umsækjenda út frá nýjum forsendum.“ Hygðist
ráðherra leggja til ný nöfn vöknuðu upp spurningar um rannsóknarskyldu og
andmælarétt, auk þess sem ráðherra bæri við þær aðstæður að fara að
stjórnsýslulögum nr. 37/1993.
Í athugasemdum við drög að bréfi sem síðar varð að
fylgiskjali ráðherra með tillögum til Alþingis, beini starfsmenn ráðuneytisins
þeim tilmælum til ráðherra að hann rökstyðji með vísan til reglna
stjórnsýsluréttarins af hverju umsækjendur, sem nefndin mat hæfasta, séu teknir
út af listanum og nýir settir inn. Rökstyðja þurfi hverjir séu hæfastir, ef
ætlunin sé að breyta, og sá rökstuðningur þurfi að geyma hlutlægar og
málefnalegar ástæður fyrir breytingunni. Þá þurfi ráðherra að leita andmæla hjá
umsækjendum ef til standi að byggja ákvörðunina á öðrum atriðum en nefndin hafi
þegar rannsakað. Auk framangreinds benti settur ráðuneytisstjóri
dómsmálaráðuneytisins ráðherra sérstaklega á að leggja þyrfti „sama mat á alla
umsækjendur út frá þeim málefnalegu og lögmætu forsendum sem ráðherra gefur
sér.“ Það þýði að leggja þurfi „efnislegt mat á hæfni hvers umsækjenda út frá
nýjum forsendum“ og var ráðherra boðin aðstoð við þessa vinnu.
Stefnandi telur að ráðherra hafi hunsað þessa ráðgjöf
með öllu, en Hæstiréttur hafi þegar staðfest að ráðherra bar að haga málum með
þeim hætti sem starfsmenn ráðuneytisins lögðu til. Verði tæplega annað ráðið af
þessum málavöxtum en að það hafi hreinlega verið ásetningur ráðherra að taka
ólögmæta stjórnvaldsákvörðun.
Í stað þess að leitast á einhvern hátt við að verða
við umræddri ráðgjöf, rökstyðja
breytingarnar og af hverju þeir umsækjendur sem kæmu inn með þeim teldust
hæfastir, hvarf ráðherrann til framsetningar í þá veru að um væri að ræða
einhvers konar hlaðborð, þar sem hún gæti einfaldlega valið á milli hæfra
umsækjenda. Í fylgiskjalinu sagði þannig upphaflega, þegar það var sent til
umsagnar starfsmanna ráðuneytisins:
„Eina ófrávíkjanlega krafan sem
hlýtur að vera gerð er að til starfans veljist þeir sem hæfastir eru…“
Eftir ráðleggingar og tillögur starfsmanna
ráðuneytisins hljóðaði setningin hins vegar svo í endanlegri útgáfu
fylgiskjalsins:
„Eina ófrávíkjanlega krafan sem
hlýtur að vera gerð er að til embættisins veljist hæfir einstaklingar…“
Stefnandi telur að þessi breyting á minnisblaðinu,
samhliða því sem ráðleggingar starfsmannanna voru hunsaðar og engin tilraun
gerð til að rökstyðja að þeir sem lagðir væru til teldust hinir hæfustu, segi í
raun allt sem segja þarf um ákvörðun ráðherrans, sem hafi verið í hróplegu
ósamræmi við framangreindar reglur stjórnsýsluréttar og þá meginreglu íslensks
réttar að skipa beri hæfasta umsækjandann um opinbert starf eða embætti hverju
sinni.
Um síðari skýringar ráðherra
á opinberum vettvangi
Stefnandi vísar til þess að rökstuðningur
ríkislögmanns fyrir höfnun á viðurkenningarkröfu stefnanda telji einungis eina
setningu, sem þar að auki sé bersýnilega röng. Þetta geri það að verkum að
erfitt sé að átta sig á því á hverju höfnun stefnda á viðurkenningarkröfunni í
reynd byggir. Ráðherra hafi hins vegar sett fram ýmsar skýringar opinberlega á
framgöngu sinni, sem engin geti leitt til synjunar á bótakröfu stefnanda, auk
þess sem þær séu að nokkru leyti í innbyrðis ósamræmi. Þannig hafi ráðherra
ýmist lýst því yfir að hún beri ábyrgðina í málinu eða bent á Alþingi sem
geranda. Hið síðarnefnda stangast á við áðurnefnda dóma Hæstaréttar, reglur
stjórnskipunarréttar sem og ummæli ráðherra sjálfs þegar málið var til
meðferðar á Alþingi. Þar að auki myndi engu breyta fyrir stefnanda þótt réttarbrotið
yrði talið Alþingis en ekki ráðherra, enda bæri stefndi eftir sem áður á því
ábyrgð.
Þá hafi ráðherra einnig lýst því, sbr.
fréttaskýringaþáttinn Kveik 30. janúar sl. og opinn fund í stjórnskipunar- og
eftirlitsnefnd Alþingis 31. janúar sl., að hún hafi ekki talið rétt að „leggja
svona hlutlægt mat á þetta“, eins og dómnefndin hafi gert, heldur hafi hún
talið að líta yrði til „mannlega þáttarins“. Matið þyrfti óhjákvæmilega að vera
„huglægt að einhverju leyti“ og ráðherrann að beita sínu „hyggjuviti“.
Stefnandi telur að hér sé þes fyrst að gæta að
stjórnvöldum ber almennt að varast að veita huglægum þáttum mikið vægi, umfram
hlutlæga þætti, við töku stjórnvaldsákvarðana á borð við þessa. Þá hafi
ráðherra enga tilraun gert til að útskýra nánar hvað falist hafi í þessu
huglæga mati, hvernig það hafi verið framkvæmt og af hverju það hafi leitt til
umræddrar niðurstöðu. Því síður liggur fyrir nokkur heildstæður samanburður af
hálfu ráðherra á umsækjendum m.t.t. slíkra huglægra þátta né nokkurs konar viðhlítandi
grunnur að slíkum huglægu mati, en í því sambandi athugast m.a. að ráðherra tók
ekki viðtöl við umsækjendur. Þótt stjórnvöldum sé í undantekningartilvikum
heimilt að líta til huglægra sjónarmiða eru gerðar til þess tilteknar
lágmarkskröfur, sem voru fjarri því að vera uppfylltar af hálfu ráðherra, enda
virðist hún grípa til þessarar röksemdar eftir á, í nauðvörn fyrir framgöngu
sinni, án nokkurra nánari skýringa á því hvaða huglægu þættir verið hafi á
ferðinni.
Af hálfu stefnanda er einnig vísað til þess að
ráðherra hafi einnig, og að einhverju leyti í mótsögn við síðastgreindar
röksemdir, fært fram þau rök að eftir að vægi dómarareynslu hafi verið aukið
hafi 24 umsækjendur verið hæfastir, og þá jafnhæfir, og ráðherrann hafi getað
valið á milli þeirra. Í þessu felist nánar tiltekið sú afstaða, sbr. fund
stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar 31. janúar sl., að þeir dómarar sem höfðu
„áratuga athugasemdalausa reynslu af dómstörfum“ hafi sjálfkrafa talist meðal
hæfustu umsækjenda, án nokkurs tillits til þess hvernig þeir komu út í öðrum
matsþáttum. Það að gefa einum matsþætti slíkt 100% vægi sé hins vegar í
hróplegu ósamræmi við reglur nr. 620/2010, þar sem taldir eru upp nánar
tilteknir matsþættir sem byggt skuli á, áhersla lögð á að umsækjendur hafi
„fjölbreytta starfsreynslu á sviði lögfræðinnar“ og m.a. nefnd lögmannsstörf,
störf innan stjórnsýslunnar og fræðistörf. Þá liggi í reynd ekkert fyrir um
hvaða 24 umsækjendur þetta nákvæmlega voru, né heldur hvernig ráðherra komst að
niðurstöðu um að velja þá 15 sem hún gerði úr þessum 24 manna hópi. Virðist
framangreind rök stangast á við upphaflegan rökstuðning fyrir tillögu ráðherra,
auk þess sem benda má á að flestir þeir sem ráðherra lagði til þvert á tillögu
dómnefndar höfðu alls ekki „áratuga“ reynslu af dómstörfum, eins og ráðherrann
heldur fram, heldur sé reynslan nær því að spanna áratug, raunar talsvert
styttri í tilviki eins umsækjandans. Þá áréttast það sem fyrr er rakið að ef
gefa átti dómarareynslu aukið vægi, átti eitt yfir alla að ganga, og stefnandi
að njóta þess umfram þá umsækjendur sem minni dómarareynslu höfðu, en ráðherra
lagði þó til.
Vert er einnig að taka fram að þau sjónarmið sem
ráðherra hefur fært fram opinberlega að undanförnu, og að framan greinir, geta
engu breytt um niðurstöðu Hæstaréttar í áðurnefndum dómsmálum, um saknæma og
ólögmæta háttsemi ráðherra, eða annað það sem greinir í málatilbúnaði
stefnanda. Sama eigi við um það sjónarmið ráðherra, sem hún setji ítrekað fram
opinberlega, að hún hafi eingöngu haft tvær vikur til að gera tillögu sína.
Samkvæmt öllu framansögðu sé í reynd afar óljóst á hverju höfnun stefnda
nákvæmlega byggir, enda liggur einungis ein setning ríkislögmanns, sem ekki
fæst staðist, höfnuninni til grundvallar, á meðan ráðherra verst opinberlega og
setur þar fram ýmis ný sjónarmið. Áskilinn er allur réttur til að bregðast við
þeim nýju sjónarmiðum sem stefndi kann að setja fram, en að mati stefnanda geta
þau engu breytt um bótaskyldu stefnda, enda er einsýnt að hún liggur fyrir
samkvæmt margnefndum dómum Hæstaréttar og því tjóni sem við blasir.
Tjón stefnanda og kröfugerð
Stefnandi
byggir kröfu sína um viðurkenningu á bótaskyldu stefnda á heimild 2. mgr. 25.
gr. laga nr. 91/1991. Stefnandi byggir á að hin ólögmæta ákvörðun ráðherra hafi
valdið því að hann var ekki skipaður í embætti dómara við Landsrétt, sem hann
annars hefði fengið. Með vísan til dómaframkvæmdar Hæstaréttar byggir stefnandi
á því að stefndi beri sönnunarbyrðina fyrir því að stefnandi hefði ekki hlotið
embætti landsréttardómara ef málsmeðferð ráðherra hefði verið lögum samkvæm.
Mælir hið aukna stig saknæmis sem fólst í háttsemi ráðherra, sbr. áðurgreint,
einnig með því að sönnunarbyrðin um afleiðingar háttseminnar verði látin hvíla
á stefnda
Jafnvel þótt sönnunarbyrðin yrði talin hvíla á
stefnanda telur hann einsýnt að hann hefði verið skipaður í embættið ef ekki
hefði komið til hinnar ólögmætu ákvörðunar ráðherra. Með öðrum orðum hafi
stefnandi átt lögvarinn rétt til embættisins. Stefnandi var metinn 7. hæfasti
umsækjandinn af dómnefnd. Umsögn dómnefndar var ekki haldin slíkum annmörkum að
það gæfi tilefni til þess að vikið yrði frá henni, sbr. dóma Hæstaréttar í
málum nr. 591 og 592/2017. Um það komst ráðherra sjálfur svo að orði í
fréttaskýringaþættinum Kveik 30. janúar sl. að Hæstiréttur væri „búinn að kveða
upp úr um það að starf nefndarinnar hafi verið óaðfinnanlegt“.
Stefnandi telur einnig að hann hafi haft meiri
dómarareynslu en margir sem hlutu embætti, sem var það sjónarmið sem ráðherra
sagðist hafa lagt áherslu á. Þá hefði stefnandi notið góðs af því ef
samanburður hefði verið gerður á umsækjendum m.t.t. til hæfni þeirra til að
semja dóma. Ráðherra hafi því engar forsendur haft til að komast að annarri
niðurstöðu en dómnefndin varðandi stefnanda, ekki einu sinni á grundvelli þess
sjónarmiðs sem hún tefldi fram til réttlætingar á því að víkja frá áliti
dómnefndar. Verði sönnunarbyrðin talin hvíla á stefnanda fyrsta kastið hljóti
framangreint í öllu falli að duga til að varpa henni yfir á stefnda.
Að mati stefnanda hefur aðkoma Alþingis, sem stefndi
ber einnig fébótaábyrgð á, hér engin áhrif, enda leiði af sjálfu sér að
málsmeðferð Alþingis var haldin annmörkum þar sem ekki var bætt úr áðurnefndum
annmörkum á málsmeðferð ráðherra þegar málið kom til kasta þingsins, sbr. áðurnefnda
dóma Hæstaréttar. Þá var það samkvæmt sömu dómum ráðherra en ekki Alþingi sem
fór með hið endanlega ákvörðunarvald og bar stjórnarfarslega ábyrgð á
skipununum.
Samkvæmt framansögðu og áðurnefndum dómum Hæstaréttar
var málsvörnum stefnda er snertu aðkomu Alþingis hafnað, sem og þeirri málsvörn
að annmarkar hafi verið á umsögn dómnefndar er veitt hafi tilefni til að víkja
frá henni. Eftir stóð þá einungis hin lögmælta heimild til að víkja frá umsögn
dómnefndarinnar, en samkvæmt dómunum, sem og eldri dómum, eru gerðar tilteknar
kröfur til beitingar heimildarinnar, sem ekki var fylgt. Telur stefnandi að því
hafi borið að skipa hann í embætti landsréttardómara, þar sem dómnefnd hafði
áður tekið ákvörðun um að hann væri meðal allra hæfustu umsækjenda. Liggur
þannig þegar fyrir sönnun á þessu atriði, jafnvel þótt stefnanda væri enginn
afsláttur veittur af sönnunarkröfum. Hér athugast einnig að í framangreindum
dómum var viðurkenningarkröfum umsækjendanna tveggja hafnað af þeirri einu
ástæðu að ekki lægju fyrir nægar upplýsingar um tekjur þeirra þannig að unnt
væri að taka afstöðu til þess hvort líkur væru til að þeir hefðu beðið
fjártjón. Slíkar upplýsingar liggi hins vegar skýrlega fyrir í þessu máli.
Skaðabótakrafa stefnanda byggir á sakarreglu skaðabótaréttarins,
sbr. og regluna um vinnuveitandaábyrgð. Öll skilyrði reglunnar eru uppfyllt,
m.a. um saknæma og ólögmæta háttsemi af hálfu stefnda og orsakasamhengi milli
háttseminnar og tjóns stefnanda. Samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar beri stefnda að bæta stefnanda allt fjárhagstjón
hans. Tjón stefnanda sé afmarkað með samanburði á þeirri atburðarrás sem varð í
raun og þeirri sem ætla megi að hefði orðið ef hin saknæma og ólögmæta háttsemi
hefði ekki verið viðhöfð, þ.e. með mismunaraðferð skaðabótaréttar, sem er
meginreglan við ákvörðun tjóns.
Stefnandi telur að ólíkt því sem átti við í
áðurnefndum dómsmálum hafi hin saknæma og ólögmæta ákvörðun ráðherra valdið
honum augljósu og auðsannanlegu tjóni. Hefði stefnandi fengið skipun í embætti
landsréttardómara hefði fylgt því umtalsverð tekjuaukning fyrir hann. Stefnandi
starfar sem prófessor við lagadeild Háskóla Íslands með kr. 745.318 í grunnlaun
á mánuði. Mánaðarlaun landsréttardómara verði samkvæmt ákvörðun kjararáðs 14.
desember 2017 samtals kr. 1.692.155. Munurinn nemi kr. 946.837 á mánuði, eða
kr. 11.364.044 á ársgrundvelli. Þannig sé ljóst að grunnlaun landsréttardómara
séu umtalsvert hærri en grunnlaun stefnanda og tjónið því mikið.
Til að sýna enn frekar fram á tjón stefnanda hefur
hann lagt fram með stefnu þessari nýjasta launaseðið sinn, skattframtöl sem
sýna tekjur áranna 2015 og 2016 og staðgreiðsluyfirlit ársins 2017. Þegar litið
er til meðaltals heildartekna stefnanda á mánuði síðastliðin þrjú ár,
uppreiknuð með hliðsjón af launavísitölu, er ljóst að sú fjárhæð er mun lægri
en grunnlaun landsréttardómara. Þannig séu meðaltekjur stefnanda síðustu þrjú
almanaksár, að teknu tilliti til allra aukatekna og uppreiknaðar samkvæmt
vísitölu, því kr. 513.793 lægri á mánuði en grunnlaun landsréttardómara, eða
sem nemur kr. 6.165.516 á ársgrundvelli. Áréttað skal að hluti af heildartekjum
stefnanda – þ.e. tekjur sem eru umfram grunnlaun – sé vegna starfa sem
stefnandi hefði áfram getað sinnt samhliða störfum sem landsréttardómari.
Aukatekjur stefnanda umrædd ár eru fyrst og fremst til komnar vegna formennsku
hans í Úrskurðarnefnd um Viðlagatryggingu Íslands. Því starfi hélt stefnandi
áfram þegar hann var settur héraðsdómari í um eitt ár, með samþykki nefndar um
dómarastörf, og hefði því getað haldið því starfi áfram samhliða Landsrétti. Þá
vísar stefnandi til þess að þegar hann var settur héraðsdómari var hann
samhliða í 30% stöðu við lagadeild Háskóla Íslands, sem hann hefði jafnframt
getað gegnt samhliða störfum í Landsrétti. Hann hefði samkvæmt því áfram getað
haft nokkrar aukatekjur sem landsréttardómari, rétt eins og í starfi sínu sem
prófessor, og eðlilegast að horfa til mismunar á grunnlaunum í hvoru starfi
fyrir sig. Allt að einu sé ljóst að meðaltal heildartekna stefnanda á mánuði
síðastliðin þrjú ár sé umtalsvert lægri fjárhæð en grunnlaun landsréttardómara
og tjón stefnanda því augljóst.
Að lokum hafnar stefnandi alfarið þeim rökum í bréfi
ríkislögmanns, dags. 2. janúar 2018, að ekki verði séð að dómstólar hafi
fallist á sambærilegar kröfur og stefnandi hefur uppi í málinu. Raunar telur
stefnandi þennan rökstuðning, sem er sá eini sem stefndi hefur sett fram í
málinu og telur einungis eina setningu, fráleitan. Í fyrsta lagi skipti dómar
um viðurkenningu á skaðabótaskyldu hundruðum. Í annan stað megi finna bein dæmi
um að bótaskylda vegna fjártjóns af því að fá ekki starf hafi verið viðurkennd.
Nægir að vísa til dóms Hæstaréttar í málinu nr. 195/2006 því til stuðnings.
Verður raunar að telja makalaust að lögmætri kröfu stefnanda, sem feli það eitt
í sér að bótaskylda verði viðurkennd og gengið til viðræðna um umfang tjóns
stefnanda, skuli hafnað með svo órökstuddum og ófullnægjandi hætti, eftir það
réttarbrot sem stefnandi hefur þurft að þola af hálfu ríkisins. Í því sambandi
verður að hafa huga að almennar reglur stjórnsýsluréttar gilda um starfsemi
ríkislögmanns, en umrædd afgreiðsla verður trauðla talin í samræmi við
þær.
Að endingu skulu áréttaðar þær kröfur sem gerðar eru
til viðurkenningarmála, og getið er í upphafi þessa kafla. Málið snýst ekki um
það hvort stefnandi teljist hafa fært fullar sönnur að kröfu um framangreint
mánaðarlegt tjón sitt, heldur hvort hann hafi hér leitt nægar líkur að því að
hann hafi orðið fyrir tjóni, gert grein fyrir því í hverju tjón hans felist og
hver tengsl þess séu við atvik máls. Einboðið sé að þessar vægari kröfur til
sönnunar um tjón séu uppfylltar í málinu.
Stefnandi byggir mál sitt á meginreglum
skaðabótaréttar, einkum sakarreglunni, sbr. og regluna um vinnuveitandaábyrgð.
Þá byggir stefnandi á meginreglum stjórnsýsluréttar, einkum jafnræðisreglu,
sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og reglunni um að skipa beri hæfasta
umsækjandann í opinbert starf eða embætti hverju sinni sem einnig styðst við
jafnfræðisreglu stjórnskipunarréttar, sbr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins
Íslands nr. 33/1944. Byggt er á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sbr. 10. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglunni um andmælarétt í 13. gr. sömu laga.
Einnig er byggt á reglum um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana. Um heimild til að
leita viðurkenningardóms fyrir bótaskyldu stefnda vísar stefnandi til 2. mgr.
25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Krafa um málskostnað styðst við
1. mgr. 130. gr. laga 91/1991. Krafa um álag er nemi virðisaukaskatti styðst
við l. nr. 50/1988. Varðandi varnarþing vísast til 3. mgr. 33. gr. laga nr.
91/1991.
Málsástæður stefnda
Stefndi
byggir á því að ekki sé unnt að líta svo á að nokkur umsækjandi hafi átt
lögvarið tilkall til skipunar í stöðu dómara við Landsrétt eða mátt hafa
réttmætar væntingar til embættisins. Þvert á móti hafi verið ljóst að endanleg
niðurstaða um það myndi ráðast af samþykkt Alþingis, sbr. 1. og 2. mgr. ákvæðis
IV til bráðabirgða. Skipun forseta Íslands í embætti dómara við Landsrétt hafi
ekki komið til greina nema að fengnu samþykki Alþingis.
Stefndi telur að þótt stefnandi hafi verið talinn í
hópi hæfustu umsækjenda í mati dómnefndar á grundvelli 4. gr. a í lögum nr.
15/1998 um dómstóla, sbr. 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða í lögum nr.
50/2016, hafi verið ljóst að Alþingi þyrfti að samþykkja tillögur ráðherra um
hvern og einn eða hafna með þeim afleiðingum að ráðherra hefði þurft að leggja
fram nýja tillögu. Í þessu máli hefur þýðingu að mati stefnda hvort ganga megi
út frá því sem vísu, miðað við þær aðstæður sem uppi voru, að einboðið sé að
tillaga um að skipa stefnanda sem dómara við Landsrétt hefði náð fram að ganga,
hvernig sem undirbúningi hefði verið háttað. Byggir stefndi á því að um þetta
hafi verið óvissa þar sem útilokað sé að slá nokkru föstu um það, auk þess sem
stefnandi gat ekki haft um það réttmætar væntingar. Stefnandi beri
sönnunarbyrði fyrir því að borið hafi að skipa hann í embættið en sú sönnun
hafi ekki tekist.
Stefndi kveður ráðherra hafa verið ljóst eftir að drög
að áliti dómnefndar og endanlegt álit hennar lá fyrir var að það myndi ekki
hljóta samþykki á Alþingi óbreytt. Kom skýrt fram á opinberum vettvangi að
tilteknir þingmenn sögðu að þeir hefðu ekki samþykkt tillögu á grundvelli álits
dómnefndarinnar óbreytta. Þá hafði ráðherra einnig vissu fyrir þeirri stöðu
eftir að drög að dómnefndarálitinu lá fyrir, en þá var henni gert það ljóst af
forsvarsmönnum þingflokka á Alþingi. Mörg gögn sem stefndi leggi fram sýni fram
á þetta þar sem þingmenn, bæði stjórnarþingmenn og aðrir þingmenn, lýstu þessu
á opinberum vettvangi eða við meðferð málsins á Alþingi. Kom einnig fram í
tölvupósti Ragnhildar Arnljótsdóttur frá 28. maí 2017 þar sem reifaður er
þriðji möguleiki í þeirri stöðu sem uppi var en þar segir: „3. Ráðherra sendi
óbreyttan lista til þingsins (sem kallar þá á vinnu ráðherra við að velja með
málefnalegum rökum ný nöfn) – ekki ákjósanleg leið.“ Af þessu sé einnig ljóst að vissa var innan ráðuneytis á þá lund
að tillaga dómnefndarinnar yrði ekki samþykkt óbreytt. Að mati stefnda var við
þessar aðstæður ekki unnt að ganga út frá því sem vísu að þeir sem dómnefndin
taldi hæfasta yrðu að endingu skipaðir á grundvelli samþykktar Alþingis, en
slíkt samþykki var óhjákvæmilegt að lögum.
Í þessu sambandi telur stefndi einnig nauðsynlegt að
líta til þess að ráðherra gerði tillögu um fjóra umsækjendur sem ekki voru
meðal þeirra 15 sem nefndin taldi hæfasta. Þessir fjórir umsækjendur komu úr
röðum starfandi dómara, allt einstaklingar með farsæla dómarareynslu og mjög
vel hæfir til að hljóta skipun sem dómarar við Landsrétt eins og síðar verður
rakið.
Stefndi vísar til þess að ráðherra taldi nauðsynlegt
að gera reynslu af dómarastörfum hærra undir höfði en gert var í umsögn
dómnefndar. Sjónarmið ráðherra um aukið vægi dómarareynslu var málefnalegt,
enda var verið að skipa dómara í umrætt sinn. Þá er ítrekað að
veitingavaldshafi hafi víðtækt svigrúm við mat á því hvaða vægi einstök
sjónarmið eiga að hafa þegar kemur að eins matskenndri stjórnvaldsákvörðun og
stöðuveitingu. Hljóti jafnframt sérstök sjónarmið að eiga við þegar skipa á í
einu vetfangi 15 dómara við nýjan dómstól og að atbeini Alþingis var
óhjákvæmilegur. Stefnandi telur að umsækjendur fyrir neðan hann hafi haft minni
dómarareynslu. Benda verður á að þeir fjórir sem ráðherra gerði tillögu um og
ekki voru taldir hæfastir samkvæmt mati dómnefndar voru með samfellda og langa
dómarareynslu.
Samkvæmt framangreindu hafi ráðherra verið skylt að
leggja sjálfstætt mat á málið sem hann gerði. Í því fólst a.m.k. að fara yfir
gögn málsins og tillögu dómnefndarinnar og rökstuðning fyrir honum. Þessi krafa
um sjálfstæða yfirferð feli í sér að ráðherra gat ekki látið það nægja að fara
yfir hvort formlegir ágallar hafi verið á matinu. Ráðherra verði hverju sinni
að yfirfara efnislegt mat dómnefndarinnar og fallast á það og þá gera tillögu
um einhverja þeirra sem dómnefndin metur hæfasta, eða eftir atvikum að gera
tillögur sem víkja frá mati dómnefndarinnar.
Í máli þessu hafi dómnefndin
ákveðið að 15 umsækjendur væru hæfastir til að hljóta þær 15 stöður sem lausar
voru til umsóknar, hvorki fleiri né færri. Jafnframt hafði nefndin lýst því
afdráttarlaust yfir að þessir 15 væru að hennar mati allir jafnhæfir, en
tillagan væri ekki sett fram um umsækjendur í neinni hæfnisröð. Að lokinni
yfirferð sinni taldi ráðherra einsýnt að tillaga nefndarinnar fæli í sér að
dómarareynslu væri ekki gert nógu hátt undir höfði og að ekki væri ljóst af
þeim skýringum sem ráðherrann kallaði eftir af hverju hópur níu reyndra
héraðsdómara væri metinn lægri öðrum sem ýmist sóttu um dómaraembætti í fyrsta
sinn eða hefðu áður verið taldir standa að baki öðrum umsækjendum um
dómarastörf. Þessu mati ráðherrans hefur út af fyrir sig ekki verið hnekkt og
verður að leggja til grundvallar að ráðherra hafi haft heimild í lögum og
reglum nr. 620/2010 til að meta vægi matsþátta á annan hátt en dómnefndin
gerði. Ekki sé ljóst hvað stefnandi eigi við með því að dómarareynslu hafi
verið gefið 100% vægi. Beri að nefna að dómnefndin hafi
í síðari álitum breytt nokkuð aðferð sinni. Í þessu sambandi sé vert að
geta þess að í minnisblaði sérfræðings ráðuneytisins og starfsmanns dómnefndar
til ráðherra, dags. 24. maí 2017, var athygli ráðherra vakin á því að nánar
tilgreindir dómarar hafi skarað fram úr í þeim þáttum er lúta að réttarfari og
dómarareynslu en væru þó ekki á meðal þeirra 15 sem dómnefndin lagði til.
Umrætt skjal virðist ekki hafa verið lagt fram í fyrri málum, en það sýni að
rannsókn á þessum þáttum fór fram, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ráðherra taldi
sig ekki hafa forsendur til að hrófla við því mati nefndarinnar varðandi
einstaka umsækjendur í 15 manna hópnum að þeir væru allir jafn hæfir, a.m.k.
ekki innan þeirra marka sem yfirferðinni var búinn vegna tímarammans sem hún
var háð. Af þessari niðurstöðu leiddi að ráðherra taldi rétt og skylt að velja
dómarana úr þessum 24 manna hópi. Nálgun ráðherra var með öðrum orðum ekki sú
að hafna stefnanda sérstaklega eða taka hann út af lista eins og byggt er á í
stefnu, enda kom stefnandi fyllilega til greina. Hins vegar taldi ráðherra að
24 einstaklingar kæmu til álita sem hæfastir en ekki eingöngu þeir 15 sem
dómnefndin gerði tillögu um. Hefði ráðherra skipað algjörlega samkvæmt tillögu
dómnefndar, en jafnframt gengist við því að tillagan væri ekki í samræmi við
mat ráðherra á málinu eða að ekkert slíkt mat hefði farið fram, virðist einsýnt
að það hefði falið í sér meingerð í garð umsækjenda sem áttu rétt á að málið
væri réttilega afgreitt.
Stefndi telur einnig óhjákvæmilegt að líta til þess að
ráðherra var veittur mjög stuttur frestur til sinnar yfirferðar af annars vegar
Alþingi og hins vegar nefndinni. Ráðherrann hafði einfaldlega ekki annan og
rýmri tímaramma en frá þeim degi þegar umsögn og tillaga dómnefndar barst og
fram til þess að Alþingi yrði slitið og hafði enga stjórn á þessum
dagsetningum. Þetta atriði hljóti að hafa afgerandi áhrif á matið á því hvort
framganga ráðherra við meðferð málsins gat skapað ríkinu skaðabótaskyldu.
Í þessu samhengi sé mikilvægt að undirstrika að þegar
lög leggja skyldur á herðar ráðherra á borð við þá að auglýsa dómaraembætti og
gera tillögu um skipun dómara til Alþingis, þá eigi ráðherra ekki annan kost en
að haga störfum sínum og mati eftir því. Ráðherra geti ekki tekið þá afstöðu að
honum finnist lögin gölluð eða svigrúm sitt til vandaðrar málsmeðferðar of
stutt og þá einfaldlega ákveðið að fara ekki eftir lögunum. Það sé heldur ekki
í valdi ráðherra að breyta reglunum eða hreyfa við starfsáætlun Alþingis. Því
átti ráðherra engan annan kost en að freista þess að gera tillögu til þingsins
lögum samkvæmt í síðasta lagi 1. júní 2017 við þessar sérstöku aðstæður þar sem
ljóst var að álit dómnefndarinnar myndi ekki eiga brautargengi óbreytt.
Á þessum tíma kynnti ráðherra sér gögnin og umsögnina,
kallaði eftir skýringum á því sem stakk í augu og lagði að því búnu það mat á
gögnin að rétt væri að leggja til grundvallar að níu reyndir dómarar stæðu þeim
fimmtán jafnfætis sem nefndin hafði metið hæfasta, en fyrir lá það mat að þeir
væru allir jafnhæfir. Að þessu loknu var ekki um annað að ræða en að velja úr
þessum 24 manna hópi 15 umsækjendur til að leggja til við Alþingi að yrðu
landsréttardómarar. Við það val hlaut ráðherra að þurfa að líta til margra
atriða og ljóst er að innan þess knappa tímaramma sem þá var til stefnu, tókst
ekki að undirbyggja með svo vönduðum hætti sem æskilegt hefði verið, tillögu
með útskýringum eða rökstuðningi fyrir því af hverju einmitt þessir 15 skyldu
verða fyrir valinu, fremur en stefnandi eða aðrir umsækjendur. Það geti þó ekki
falið í sér að aðrir umsækjendur en umræddir 15 Landsréttardómarar hafi orðið fyrir
bótaskyldu fjártjóni.
Ráðherra gat ekki með réttu lagt fyrir Alþingi tillögu
að skipan landsréttardómara sem fyrir lá að yrði ekki samþykkt af þinginu.
Fyrirkomulagið í lögum um dómstóla gerir ráð fyrir því að auk hins formlega
atbeina forseta Íslands myndu fleiri koma að vali dómara, þ.e. dómnefnd,
dómsmálaráðherra og Alþingi. Hverjum og einum þessara aðila er ætlað að tempra
vald hinna með nokkrum hætti, en lögin gera ekki ráð fyrir því að dómnefndin
ein velji dómara eða að ráðherra gangi fram án nokkurs tillits til vilja
Alþingis. Burtséð frá því var ljóst að Alþingi átti í reynd og að lögum síðasta
orðið um hverjir yrðu að lokum skipaðir dómarar við Landsrétt. Jafnvel þótt
ráðherra hefði ákveðið að leggja tillögu dómnefndarinnar óbreytta til við þingið,
hefðu þær athafnir hans alls ekki verið nægileg forsenda til að afstýra meintu
tjóni stefnanda því fyrir lá að þingið hefði ekki samþykkt þá tillögu. Hér sé
ekki unnt að líta á málið með sama hætti og þegar Hæstiréttur komst að þeirri
niðurstöðu að tillaga ráðherra hafi að ófyrirsynju getað bitnað á orðspori
þeirra sem ekki var lagt til að yrðu skipaðir.
Þrátt fyrir forsendur Hæstaréttar í dómum Hæstaréttar
frá 19. desember 2017 í málunum nr. 591 og 592/2017 telur stefndi að gefa því
frekari gaum í ljósi bótakröfu stefnanda vegna ætlaðs fjártjóns, að Alþingi var
ekki bundið af áliti dómnefndar við meðferð málsins og ekki var óhjákvæmilegt
að það samþykkti stefnanda og að hann yrði síðan skipaður. Þá hafi stefnandi
heldur ekki getað haft réttmætar væntingar til embættisins að viðlagðri
bótaskyldu stefnda. Er að mati stefnda ekki unnt að leggja til grundvallar að
ætlað tjón stefnanda sé af völdum saknæmrar og ólögmætrar háttsemi. Verði því
ekki fullyrt í máli þessu að skipun hefði óhjákvæmilega átt að fara á einn veg
eða annan í meðförum Alþingis við þær sérstöku aðstæður sem uppi voru. Er
ósannað að stefnandi hefði verið skipaður eða að skipa hefði átt hann í
embættið.
Með því að auka vægi dómarareynslu var ljóst að aðrir
umsækjendur úr hópi starfandi dómara hlutu einnig að teljast meðal hæfustu til
að hljóta embættin sem höfðu langa reynslu af dómarastörfum. Þau Arnfríður
Einarsdóttir, Ásmundur Helgason, Bogi Hjálmtýsson, Hildur Briem, Jón
Finnbjörnsson, Jónas Jóhannsson, Ólafur Ólafsson, Ragnheiður Bragadóttir og
Sandra Baldvinsdóttir bættust af þeim sökum við þá niðurstöðu nefndarinnar
hverjir teldust hæfastir. Sé ekki unnt að skilja dóma Hæstaréttar frá desember
síðastliðnum þannig að ráðherra hafi verið með öllu óheimilt að leggja til
grundvallar annað vægi matsþátta.
Eins og fram kom í rökstuðningi ráðherra taldi hann 24
umsækjendur koma til greina og að auka þyrfti vægi dómarareynslu af ýmsum
ástæðum við stofnun nýs dómstigs og horfa til laga um jafnrétti kynja. Er
skilmerkilega gerð grein fyrir þessum ástæðum í bréfi þar sem rökstuðningur var
veittur. Var um að ræða nýjan dómstól með tilheyrandi álagi þar sem ráðherra
taldi af ýmsum ástæðum brýnt að dómarareynsla yrði metin meiri.
Stefndi vísar til gagna málsins um að Arnfríður
Einarsdóttir hafi verið fulltrúi og aðstoðarmaður dómara í meira en tíu ár og
héraðsdómari í um það bil 14 ár. Frá því síðla árs 2010 hafi hún verið forseti
Félagsdóms, en þar eru dæmd u.þ.b. 13 mál á ári að meðaltali. Þá sat hún sem
varadómari í Hæstarétti Íslands í einu máli. Á starfsferli hennar hefur hún
jöfnum höndum dæmt í málum í öllum málaflokkum héraðsdómstólanna, þ.e. í öllum
tegundum sakamála, í almennum einkamálum af öllum gerðum, ágreiningsmálum af
öllum gerðum og lögræðismálum. Auk þess hefur hún samið fjölda rannsóknarúrskurða.
Arnfríður hefur einnig mikla reynslu af stjórnsýslustörfum, meðal annars í
úrskurðarnefndum. Þá hafi hún töluverða stjórnunarreynslu, en hún var
skrifstofustjóri Héraðsdóms Reykjavíkur í nærfellt fjögur ár og forseti
Félagsdóms frá árinu 2010. Arnfríður eigi þannig að baki 32 ára feril við
dómstóla landsins og hefur farið með dómsvald lungann af þeim tíma. Frekari
umfjöllun er um reynslu Arnfríðar á bls. 11-13 í umsögn dómnefndar.
Ásmundur Helgason hafi í um tvö og hálft ár verið
aðstoðarmaður dómara við Hæstarétt Íslands. Hann var skipaður dómari við
Héraðsdóm Reykjavíkur í maí 2010 og hefur gegnt embættinu í sjö ár. Á þeim tíma
hafi hann dæmt í fjölmörgum einkamálum, verið meðdómsmaður í allnokkrum
sakamálum og auk þess fengið fjölmörg mál til meðferðar þar sem gerð hefur
verið krafa um rannsóknar- eða þvingunaraðgerðir af hálfu lögreglu og
ákæruvalds. Ásmundur hafi verið fastur dómari í Félagsdómi frá ársbyrjun 2014
og ad hoc dómari í Hæstarétti Íslands í einu máli. Ásmundur býr jafnframt yfir
mikilli reynslu af stjórnsýslustörfum. Hann starfaði til að mynda í um sjö ár
hjá umboðsmanni Alþingis og í um tvö ár sem lögfræðingur á skrifstofu Alþingis,
nær allan tímann sem aðallögfræðingur og þekkir því vel til stjórnsýslu. Þá
liggja eftir hann fræðiskrif en hann hefur m.a. ritað bókarkafla, kennsluefni
og fræðigreinar. Frekari umfjöllun er um reynslu Ásmundar á bls. 13-14 í umsögn
dómnefndar. Er af framangreindu ljóst að Ásmundur Helgason sé a.m.k. jafn hæfur
til að gegna embætti landsréttardómara og stefnandi. Hann hafi talsverða
reynslu af dómstörfum, auk þess sem reynsla hans af stjórnsýslustörfum fólst að
mestu í að semja rökstuddar úrlausnir.
Jón Finnbjörnsson eigi að baki 28 ára feril við
dómstólana og nánast allan þann tíma við dómstörf. Hann eigi jafnframt að baki
langan kennsluferil en hann var stundakennari við lagadeild Háskóla Íslands í
um átta ár og hefur annast kennslu við réttindanám í 11 ár. Hann hafi einnig
ritað námsefni í sjórétti og fræðigreinar. Frekari umfjöllun er um reynslu Jóns
á bls. 31-32 í umsögn dómnefndar. Telur stefndi ljóst að Jón Finnbjörnsson sé
a.m.k. jafn hæfur til að gegna embætti landsréttardómara og stefnandi,
sérstaklega þegar höfð er hliðsjón af hinni löngu reynslu hans við dómstóla
landsins.
Ragnheiður Bragadóttir hóf störf sem fulltrúi
yfirborgardómarans í Reykjavík að loknu embættisprófi 1989 og gegndi því starfi
í þrjú ár. Frá 1. júlí 1992 starfaði hún í rúm fimm ár sem dómarafulltrúi en
síðan sem aðstoðarmaður hæstaréttardómara í tæpt hálft annað ár. Hún hafi 15.
janúar 1999 verið sett til þess að gegna starfi héraðsdómara til 30. júní 2001
við Héraðsdóm Reykjavíkur, Héraðsdóm Vesturlands og Héraðsdóm Austurlands. Hún
var skipuð dómari við Héraðsdóm Austurlands frá 15. september 2005 og gegndi
því starfi til 1. september 2008, er hún sótti um flutning til Héraðsdóms
Reykjaness þar sem hún hefur starfað síðan. Hún var sjálfstætt starfandi
lögmaður um tíma áður en hún varð dómari og rak sína eigin lögmannsstofu, ýmist
ein eða með öðrum. Hún hefur jafnframt reynslu af stjórnsýslustörfum og hefur
til að mynda tekið sæti í óbyggðanefnd, úrskurðarnefnd um viðskipti við
fjármálafyrirtæki og samkeppnisráði. Auk þess hefur hún annast stundakennslu
við Háskóla Íslands. Þá var hún dómstjóri við Héraðsdóm Austurlands á árunum
2005-2008. Ragnheiður á þannig að baki rúmlega 22 ára feril við dómstólana sem
dómari, dómstjóri, dómarafulltrúi og aðstoðarmaður dómara. Störf hennar hafi
tekið til allra réttarsviða.
Stefndi telur ljóst af framangreindu að Arnfríður
Einarsdóttir, Ásmundur Helgason, Jón Finnbjörnsson og Ragnheiður Bragadóttir
séu a.m.k. jafn hæf til að gegna embætti landsréttardómara og stefnandi. Mati
Alþingis um þetta hefur ekki verið hnekkt.
Stefndi vísar til þess að í dómum Hæstaréttar 19.
desember 2017 hafi stefndi verið sýknaður af kröfu tveggja umsækjanda, sem voru
í hópi þeirra sem dómnefndin taldi hæfasta, voru dæmdar miskabætur til
viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna fjártjóns, þ.e. um sambærilega hagsmuni
og stefnandi krefur stefnda um í þessu máli. Taldi Hæstiréttur að ekki hefði
verið færð fram fullnægjandi sönnun um ætlað fjártjón og beri því „þegar af
þeirri ástæðu“ að sýkna af viðurkenningarkröfu áfrýjanda. Orðalagið ber með sér
að fleiri ástæður þarfnist skoðunar. Stefndi bendir á að af hans hálfu hafi
verið viðurkennd sambærileg krafa til greiðslu miskabóta stefnanda til handa.
Stefndi vísar til þess að þekkt sé í dómaframkvæmd að
meðferð máls, þar sem ekki séu uppfyllt skilyrði stjórnsýslulaga, kunni að
leiða til stofnunar bótaréttar fyrir miska. Á hinn bóginn þýði það ekki að
viðkomandi hafi átt lögvarið tilkall til þess að endanleg ákvörðun yrði honum í
hag, honum veitt leyfi, hann skipaður í starf eða á annan hátt orðið við
umsókn.
Stefndi bendir jafnframt á að við skipun dómenda í Landsrétt
hið fyrsta sinn giltu ákvæði sem tæplega eiga sér hliðstæðu. Þótt annmarkar
hafi verið á tillögu ráðherra og meðferð Alþingis, á þann hátt sem lagt er til
grundvallar í dómum Hæstaréttar frá 19. desember 2017, breyti það því ekki að
skipan dómenda við Landsrétt liggur fyrir og var endanleg í það skiptið með því
að Alþingi samþykkti tillögur ráðherra að undangenginni meðferð stjórnskipunar-
og eftirlitsnefndar Alþingis og umræðum.
Stefndi leggur áherslu á hina sérstöku tilhögun sem
lögin kváðu á um þegar skipað var í embætti dómara við Landsrétt og vísar um
það til 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis IV með lögum nr. 15/2016. Í skýringum við
ákvæðið í frumvarpi sem varð að dómstólalögum hafi verið sérstaklega áréttað að
í ljósi þess að skipaðir yrðu samtímis 15 dómarar væri eðlilegt að tryggja
aðkomu fleiri en eins handhafa ríkisvalds að því.
Stefndi byggir á því að skýra verði þessi ákvæði laga sem giltu við skipun
landsréttardómara með þeim hætti að víkja mátti frá áliti dómnefndar um að
skipa þann sem að mati dómnefndarinnar væri hæfastur. Frávikið var þá
réttlætanlegt og lögmætt ef Alþingi samþykkti einhvern þann umsækjanda eftir
tillögu ráðherra sem fullnægði að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr.
21. gr. dómstólalaga. Þeir umsækjendur sem ráðherra gerði tillögu um og Alþingi
samþykkti, en voru ekki meðal 15 hæfustu samkvæmt mati dómnefndarinnar
uppfylltu þessi skilyrði augljóslega. Leggur stefndi áherslu á að orð
bráðabirgðaákvæðisins „… frá þessu má þó víkja …“ þarfnist sérstakrar skoðunar
þegar leyst er úr bótakröfu stefnanda fyrir fjártjón auk ákvæðis 2. mgr.
ákvæðis til bráðabirgða IV.
Þegar til kasta Alþingis kom á grundvelli þessa
bráðabirgðaákvæðis er ljóst af nefndum ákvæðum laganna að svigrúm þess var á
engan hátt takmarkað með sama hætti og ef ekki hefði komið til atbeina þess. Í
ákvæðum laganna sem fyrr er lýst felst hið augljósa að Alþingi var ekki bundið
af niðurstöðu dómnefndarinnar. Alþingi hafði því skýlausa heimild til að
samþykkja eða synja tillögu um hvern þann sem dómnefnd taldi að fullnægði
skilyrðum 2. og 3. mgr. dómstólalaga og var ekki bundið af niðurstöðu
dómnefndarinnar.
Stefndi bendir á að í áliti meirihluta stjórnskipunar-
og eftirlitsnefndar Alþingis var bent á að þingmál af þessu tagi væri án
fordæma. Kom fram að nefndin hefði fjallað um ýmis álitaefni svo sem hlutverk
Alþingis, veitingavald ráðherra, hlutverk dómnefndar um mat á hæfi, stofnun
Landsréttar, jafnréttissjónarmið og tillögur ráðherra. Mikilvægt sé að hafa í
huga hvernig stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd litu á hlutverk Alþingis
samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu við dómstólalög. Stefndi telur að þar sem Alþingi
var ekki bundið af áliti dómnefndarinnar og átti lokaorð um hvern og einn
umsækjanda hafi þinginu verið stætt á því að horfa einnig til
jafnréttissjónarmiða, ekki síst á grundvelli meginmarkmiða laga nr. 10/2008 um
jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, sbr. einkum 1. gr., 18. gr., 20.
gr. og 24. gr. Á sama hátt og víkja mátti frá áliti dómefndar við meðferð
málsins á Alþingi mátti þingið fjalla um málið á öðrum grundvelli t.d.
jafnréttissjónarmiðum við skipan dómsins í heild.
Stefndi telur ekki verða séð að Hæstiréttur hafi
hafnað þessu með öllu í dómum sínum frá 19. desember síðastliðnum enda verði að
skoða umfjöllun réttarins um þetta atriði í tengslum við málsmeðferð ráðherra á
grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga. Í dómi sínum nefndi Hæstiréttur að annmarki
hefði af þessum sökum verið á meðferð Alþingis þar sem ekki hefði verið bætt úr
annmörkum á meðferð ráðherra. Ekki hafi á hinn bóginn verið slegið nokkru föstu
um að atkvæðagreiðsla og efnisleg niðurstaða Alþingis og samþykkt þingsins hafi
verið andstæð lögum. Verði að líta svo á að almenn sjónarmið um jafnrétti kynja
hafi verið málefnaleg þegar skipað var fyrsta sinn í 15 stöður dómara við nýjan
áfrýjunardómstól eins og það horfði sérstaklega við Alþingi.
Enn fremur verði ekki horft fram hjá hvers eðlis
niðurstaða Alþingis er í þessu sambandi, sbr. 2. gr. stjórnarskrá og að um
atkvæðagreiðslu var að ræða. Horfa verði þá sérstaklega til 48. gr. stjórnarskrár
um að hver alþingismaður er eingöngu bundinn við sannfæringu sína.
Af hálfu stefnda er bent á að málatilbúnaður stefnanda
sé í öllum aðalatriðum reistur á niðurstöðu dómnefndarinnar. Sem fyrr segir
telur stefndi Alþingi ekki hafa verið bundið af niðurstöðu dómnefndarinnar
þrátt fyrir að í dómum Hæstaréttar hafi verið fundið að málsmeðferð. Þegar
grannt sé skoðað sé ljóst að Alþingi var heldur ekki bundið af því að velja
hæfasta umsækjandann og ekki þann sem dómnefnd taldi hæfastan. Það liggi í hlutarins
eðli þar sem greiða þurfti atkvæði á Alþingi; í því tilviki gat þingmaður t.d.
setið hjá eins og raunin varð. Þá byggir stefndi einnig á því að þótt
tillögugerð ráðherra hefði verið á aðra lund – eða tillaga stjórnskipunar- og
eftirlitsnefndar – og rökstudd með öðrum hætti og með samanburði eins og
fjallað var um í dómum Hæstaréttar frá fyrra ári sé ekki unnt að leggja til
grundvallar að Alþingi hefði verið bundið við þann rökstuðning í
atkvæðagreiðslu eða við meðferð málsins. Stefnanda mátti vera þetta með vísan
til gildandi lagaákvæða. Auk þess sé skilyrði skaðabótareglna um orsakasamband
og sennilega afleiðingu ekki uppfyllt við þessar aðstæður. Fallist hafi verið á
svipuð sjónarmið stefnda var í meginatriðum í hinum áfrýjuðu dómum héraðsdóms
sem sættu endurskoðun með dómum Hæstaréttar 19. desember síðastliðinn, en þar
fyrir dómi var niðurstaðan byggð á því að ekki væri sýnt fram á tjón.
Í ljósi þessa byggir stefndi á því að tjón sé að fullu
bætt. Um er að ræða ófjárhagslegt tjón á sama hátt og dæmt er um í nefndum
dómum Hæstaréttar í málunum nr. 591 og 592/2017. Við meðferð málsins á Alþingi
var unnt að hafna tillögu ráðherra, annað hvort í heild eða hvað snerti
tiltekinn umsækjanda. Svo varð ekki og hlutu þeir 15 einstaklingar sem nú gegna
embætti dómenda við Landsrétt lögmæta skipun. Sé því ekki unnt að fallast á að
borið hafi að skipa stefnanda að viðlagðri bótaskyldu stefnda. Stefndi fellst
ekki á að hér gildi öfug sönnunarbyrði, enda væri það ekki í samræmi við
dómafordæmi.
Um rannsóknarreglu og andmælarétt byggir stefndi
sérstaklega á því að ekki er unnt að fullyrða að frekari rannsókn eða andmæli
hefðu leitt til þess að stefnandi hefði verið skipaður dómari við Landsrétt.
Sama er ef stefnanda hefði verið gefinn kostur á frekari andmælum. Öll sjónarmið
stefnanda höfðu komið fram. Að því er snertir mat á dómarareynslu lágu
upplýsingar um það fyrir og ekki nauðsynlegt að gefa sérstakan kost á andmælum.
Fyrir liggur að stefnandi sendi einnig stjórnskipunar-
og eftirlitsnefnd Alþingis erindi sem liggur fyrir í málinu og kom þar fram
sínum sjónarmiðum. Að því er snertir málsástæður um rökstuðning liggi fyrir
ítarlegt svar ráðuneytis, dags. 6. júlí 2017 og vísast til þess.
Hvað sem þessu liði sé ekki fram komin sönnun þess að
orsakasamband hafi verið milli málsmeðferðar ráðherra og meðferðar á Alþingi,
enda hafði Alþingi tækifæri á að hafna tillögu ráðherra um hvern og einn. Að
undangengnum umræðum á Alþingi og umfjöllun þingnefndar samþykkti Alþingi
tillöguna.
Í ljósi alls framangreinds og þess að ráðherra var að
sönnu heimilt að leggja til aðra sem uppfylltu hæfisskilyrði en þá sem nefndin
taldi hæfasta, sem og hlutverk Alþingis, er ekki unnt að líta svo á að það sé
vegna saknæmrar eða ólögmætrar háttsemi að stefnandi hlaut ekki skipun sem
dómari við Landsrétt. Mótmælir stefndi því að ráðherra hafi sýnt saknæma og
ólögmæta háttsemi. Auk þess er því mótmælt að meðferð og endanleg niðurstaða á
Alþingi hafi verið saknæm og ólögmæt. Á sama hátt er ekki raunhæft að stefnandi
hafi haft réttmætar væntingar til embættisins eða átt lögvarða kröfu til þess
eru fyrir hendi svo miklir óvissuþættir um hvernig Alþingi hefði lagt til aðra
niðurstöðu að ekki er unnt að fullyrða að skipa hefði átt stefnanda.
Stefndi telur ekki unnt að
fullyrða að stefnanda hefði borið að skipa í embættið þótt ráðherra hefði gert
sérstakar tillögur um þá fjóra umsækjendur sem skipaðir voru en voru ekki
hæfastir taldir af dómnefnd og rökstutt þær frekar á þann hátt sem Hæstiréttur
taldi í dómum sínum, einkum með tilliti til úrlausnarefnis um miskabætur.
Stefnandi hafi ekki sannað að útilokað hefði verið að leggja til umsækjendur án
þess að hann væri þeirra á meðal. Ganga verði út frá því að umræddir fjórir
umsækjendur hefðu við þær aðstæður verið samþykktir af Alþingi þótt staðið
hefði verið á annað hátt að tillögum um þá og vísast þá meðal annars til þess
rökstuðnings sem veittur var. Með vísan til alls þessa beri að sýkna af kröfum
stefnanda varðandi bótakröfu vegna fjártjóns.
Verði ekki fallist á ofangreint ber stefnandi
sönnunarbyrði fyrir því að hann hafi verið og sé hæfari en Arnfríður
Einarsdóttir, Ásmundur Helgason, Ragnheiður Bragadóttir og Jón Finnbjörnsson.
Verður þá að gera þá kröfu að stefnandi sanni að hann sé hæfari en hvern og
einn þessara umsækjenda. Auk þessa verði eins og fyrr segir að leggja
sönnunarbyrði á stefnanda um að skipun hans hefði verið samþykkt á Alþingi. Því
verði að hafna sem ósönnuðu.
Áliti dómnefndar hafi ekki verið hnekkt í dómum
Hæstaréttar nema um atriði sem rétturinn taldi hafa óverulegt vægi en það hafi
lotið að samningu dóma. Einnig er á mörgum umsækjendum afar lítill munur í
einstökum matsatriðum þegar horft er á Excel-skjal sem nefndin útbjó. Þannig
voru þeir dómarar sem ráðherra gerði tillögu um og ekki voru meðal þeirra 15
sem nefndin taldi hæfasta með allháar einkunnir fyrir dómarareynslu og þrír
þeirra með hærri einkunn en stefnandi. Verði að gera kröfu til þess að
stefnandi sanni að hann uppfylli betur skilyrði um samningu dóma og um
dómarareynslu sína en þeir fjórir sem skipaðir voru en voru ekki á meðal 15
hæfustu eftir mati dómnefndar. Stefndi leyfi sér að fullyrða að a.m.k. þrír af
þessum fjórum höfðu meiri reynslu af dómarastörfum og samningu dóma og sá
fjórði hafði starfað lengur í dómsýslunni. Stefndi mótmælir málsástæðum í
stefnu að öðru leyti og krefst sýknu.
Stefndi hafnar bótakröfu stefnanda, sem stefnandi
hefur sett fram í formi viðukenningarkröfu. Ekki sé ljóst af hverju stefnandi
telur ástæðu til að krefjast viðurkenningar en hafa ekki uppi fjárkröfu til að
úr deilunni yrði endanlega leyst ef ekki yrði á sýknu fallist. Stefndi telur að
stefnandi eigi alla möguleika á að takmarka ætlað tjón sitt í framtíðinni og
sækja um önnur störf eða embætti, t.d. við Landsrétt. Skorað er á stefnanda að
leggja fram ársreikninga vegna sjálfstæðrar starfsemi eða félaga í eigu
stefnanda samkvæmt skattframtölum. Þá verður að horfa til þess að Kjararáð
ákvað ekki laun dómenda við Landsrétt fyrr en allnokkru eftir að skipun var um
garð gengin. Stefnandi gat ekki haft væntingar til þess að laun myndu hækka á þann
hátt sem kröfugerð hans virðist grundvölluð á og tæplega er unnt að ganga út
frá að stefnandi hafi sótt um embættið vegna hærri launa. Til stuðnings kröfum
stefnda um málskostnað vísast í öllum tilvikum til XXI. kafla laga nr. 91/1991
um meðferð einkamála.
IV. Niðurstaða dómsins
1.
Forsaga málsins og dómar
Hæstaréttar í málum annarra umsækjenda
Málatilbúnaður stefnanda byggist á því að viðurkenna
beri rétt hans til skaðabóta úr hendi íslenska ríkisins vegna þess að ráðherra
hafi gengið fram hjá honum með ólögmætum hætti þegar hún bar fram til Alþingis
og síðar til forseta Íslands tillögur sínar um hverjir skyldu skipaðir dómarar
við Landsrétt. Stefnandi var í hópi 15 einstaklinga sem dómnefnd taldi á meðal
15 hæfustu umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt samkvæmt áliti frá 19.
maí 2017. Ráðherra lagði hins vegar sjálf fram lista til forseta Alþingis 29.
maí 2017 með eigin tillögum um hvaða 15 einstaklingar skyldu skipaðir dómarar
við Landsrétt og var stefnandi ekki þar á meðal. Alþingi staðfesti tillögur
ráðherra og voru tillögurnar sem fyrr segir sendar forseta Íslands sem
undirritaði skipunarbréf 15 dómara við Landsrétt 8. júní 2017.
Til stuðnings kröfum sínum vísar stefnandi einkum til
dóma Hæstaréttar frá 19. desember 2017 í málum nr. 591/2017 og 592/2017. Þar
komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð dómsmálaráðherra við
skipun í embætti dómara við Landsrétt í júní 2017 hefði verið andstæð 10. gr.
stjórnsýslulaga.
Í ofangreindum dómum er lýst þeirri niðurstöðu
Hæstaréttar að málsmeðferð ráðherra hafi ekki verið annmörkum háð varðandi þá
ellefu umsækjendur sem raðast höfðu í sæti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 10, 13 og 15
samkvæmt stigatöflu dómnefndar. Hæfni þeirra hefði verið metin af dómnefnd sem
hafði yfir að ráða sérþekkingu í þeim efnum og framkvæmdi mat sitt í samræmi
við fyrirmæli 2. mgr. 4. gr. a laga nr. 15/1998 og reglur sem um dómnefndina
gilda. Samkvæmt þessu hefði ekkert staðið því í vegi að tillaga ráðherra um
samþykki Alþingis fyrir heimild til að skipa þessa umsækjendur yrði borin upp í
einu lagi við atkvæðagreiðslu á Alþingi í samræmi við ákvæði þingskaparlaga og
þingvenjur, að því tilskildu að kostur gæfist á að greiða atkvæði um hvern og
einn sem ráðherra gerði tillögu um, kæmi fram ósk um slíkt.
Hæstiréttur taldi hins vegar að öðru máli gilti um þá
málsmeðferð sem ráðherra viðhafði þegar hann lagði fram tillögu til Alþingis um
að vikið yrði frá áliti dómnefndar um veitingu dómaraembættis. Taldi
Hæstiréttur að óhjákvæmilegt væri að slík ákvörðun væri þá reist á frekari
rannsókn ráðherra eftir 10. gr. stjórnsýslulaga. Skyldi þá tryggt að fyrir
hendi væri sérþekking sambærileg þeirri sem dómnefnd byggi yfir og að tekið
væri tillit til fyrirmæla ráðherra í reglum nr. 620/2010 um þau atriði sem ráða
skyldu hæfnismati. Var rakið í dóminum að til þessa væri enn brýnni ástæða en
ella þegar álit dómnefndar væri bindandi fyrir ráðherra og óheimilt væri að
skipa í embætti umsækjanda sem dómnefnd hefði ekki metið hæfastan nema að
fengnu samþykki Alþingis. Gæta yrði að því að við veitingu dómaraembætta tæki
ráðherra ekki ákvörðun um starf sem ætti undir boðvald hans sjálfs, heldur um
stöðu sem tilheyrir þeirri grein ríkisvaldsins sem að stjórnlögum færi með
eftirlitshlutverk gagnvart öðrum greinum þess og tryggt væri sjálfstæði í 1.
málslið 61. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr.
15/1998. Í ljósi þess að hversu miklu leyti málatilbúnaður stefnanda
byggist á dómum Hæstaréttar er fullt tilefni til að taka orðrétt eftirfarandi
úr forsendum dómanna:
,Að gættu framansögðu bar ráðherra í ljósi
rannsóknarskyldu sinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að lágmarki að gera
samanburð á hæfni annars vegar þeirra fjögurra umsækjenda sem dómnefnd hafði
metið meðal 15 hæfustu en ráðherra gerði ekki tillögu um, og hins vegar þeirra
fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um í stað hinna fyrrnefndu. Ef niðurstaða
þess samanburðar gat gefið tilefni til hefði ráðherra á þeim grundvelli borið
að rökstyðja þá ákvörðun sína að leita eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri
tillögu að vikið yrði frá áliti dómnefndar. Aðeins þannig hefði Alþingi á
réttum grundvelli getað rækt hlutverk sitt í ferlinu og tekið afstöðu til mats
ráðherra andstætt mati dómnefndar. [...]
Við úrlausn þess hvort staðið hafi verið að
málum af hálfu dómsmálaráðherra í samræmi við ofangreint er fyrst til þess að
líta að gögn málsins bera ekki með sér, að fram hafi farið af hálfu ráðherra
eða aðila á hennar vegum sérstök rannsókn sambærileg rannsókn dómnefndar á
atriðum, sem vörðuðu veitingu umræddra fjögurra dómaraembætta við Landsrétt í
undanfara þess að ráðherra ákvað að víkja frá dómnefndarálitinu. Er reyndar
tekið fram í málatilbúnaði stefnda að ráðherra hafi haft undir höndum öll sömu
gögn og dómnefndin og að ekki hafi verið byggt á öðrum eða nýjum gögnum heldur
hafi ráðherra ákveðið að ljá dómarareynslu aukið vægi.“
Í forsendum Hæstaréttar er síðan rakið í kjölfarið að með
tillögum dómsmálaráðherra um hverja skyldi skipa dómara við Landsrétt hafi
fylgt skjal, sem hafði að geyma rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun. Þar hafi
þess fyrst verið getið hvenær ráðherra hafi borist álit dómnefndar og drög að
álitinu, því næst hvaða reglur giltu um störf dómnefndar, vísað var til þess að
álit nefndarinnar væri yfirgripsmikið, að ítarleg umfjöllun væri í því um þá
þætti sem auðvelt væri að meta hlutlægt og að sú veiting embætta sem lægi fyrir
dómsmálaráðherra væri án fordæma. Í framhaldinu var vikið að hlutverki
Landsréttar sem áfrýjunardómstóls, þess getið að dómnefnd legði reynslu af
dómarastörfum að jöfnu við reynslu af lögmanns- og stjórnsýslustörfum og tekið
var fram að þrír nánar tilgreindir þættir hafi verið látnir liggja milli hluta
með því að gera ekki upp á milli umsækjenda hvað þá varðaði. Þá hafi sagt að
með því að gera ekki tilraun til að leggja þætti varðandi stjórnun þinghalda og
samningu dóma til grundvallar heildarmati yrði ekki annað ráðið en að reynsla
dómara hafi ekki fengið það vægi sem tilefni væri til og gert væri ráð fyrir í
reglum nr. 620/2010. Þessu næst hafi verið vísað til bréfaskipta ráðherra og
formanns dómnefndar, vikið að því að mat huglægra þátta væri vandasamt og ætti
ekki að vera vélrænt og að ekkert í reglum nr. 620/2010 kallaði á slík
vinnubrögð. Í lok fylgiskjalsins hafi sagt að eftir að hafa farið yfir öll gögn
málsins væri það niðurstaða ráðherra að fleiri umsækjendur hafi komið til
greina en tilteknir hafi verið í ályktarorðum dómnefndar. Þannig hafi þeir
fimmtán umsækjendur sem nefndin tiltók allir komið til greina sem og aðrir sem
bjuggu yfir áralangri dómarareynslu, alls 24 umsækjendur. Í framhaldinu hafði Hæstiréttur
eftirfarandi orð um þessa málsmeðferð:
,,Samkvæmt því sem hér var rakið liggur ekki
fyrir að frekari rannsókn af hálfu dómsmálaráðherra hafi farið fram á atriðum
sem vörðuðu veitingu þeirra fjögurra dómaraembætta sem eftir stóðu. Þá
fullnægði rökstuðningur ráðherra í fylgiskjali með bréfi til forseta Alþingis
29. maí 2017 og tillaga hennar til Alþingis, um skipun tilgreindra fjögurra
umsækjenda í dómaraembætti í stað þeirra sem dómnefnd hafði lagt til, ekki þeim
lágmarkskröfum sem að framan er lýst. Án tillits til þess hvort ráðherra gat
með minnisblaði sínu til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis 30. maí
2017 bætt úr þeim annmörkum, sem voru á rannsókn hennar, rökstuðningi og
tillögugerð, hafði það minnisblað ekkert nýtt að geyma umfram það sem fram
hafði komið í áliti dómnefndar. Þá gátu sjónarmið á grundvelli laga nr. 10/2008
um jafna stöðu karla og kvenna ekki komið til álita við veitingu ráðherra á
dómaraembættunum nema tveir eða fleiri umsækjendur hefðu áður verið metnir
jafnhæfir til að gegna því. Að gættum þeim kröfum sem gera bar samkvæmt
framansögðu var rannsókn ráðherra ófullnægjandi til að upplýsa málið nægilega,
svo ráðherra væri fært að taka aðra ákvörðun um hæfni umsækjenda en dómnefnd
hafði áður tekið. Var málsmeðferð ráðherra að þessu leyti því andstæð 10. gr.
stjórnsýslulaga. Leiðir þá af sjálfu sér að annmarki var á meðferð Alþingis á
tillögu dómsmálaráðherra þar sem ekki var bætt úr annmörkum á málsmeðferð
ráðherra þegar málið kom til atkvæðagreiðslu á Alþingi. “
2. Réttur stefnanda til bóta fyrir fjárhagslegt tjón.
Stefndi hefur í málsvörn sinni gegn því að hann beri
skaðabótaábyrgð vegna fjártjóns vísað til þess að þótt stefnandi hafi verið í
hópi hæfustu umsækjanda um embætti dómara við Landsrétt að mati dómnefndar, þá
hafi hann ekki getað gengið að því vísu að hljóta embættið, enda hafi það verið
ljóst að Alþingi þurfti að samþykkja tillögur ráðherra um hvern og einn eða
hafna með þeim afleiðingum að ráðherra þurfti að leggja fram nýja tillögu. Af
hálfu stefnda hefur enn fremur verið vísað til þess að ráðherra hafi verið
ljóst þegar hún fékk álit dómnefndar í hendur að það myndi ekki hljóta samþykki
á Alþingi óbreytt en henni hafi meðal annars verið gert þetta ljóst af
forsvarsmönnum samstarfsflokka í ríkisstjórn. Telur stefndi að jafnvel þótt
ráðherra hefði ákveðið að leggja tillögu dómnefndar óbreytta fyrir þingið þá
hefðu athafnir hennar ekki nægt til að afstýra meintu tjóni stefnanda þar sem
fyrir hafi legið að Alþingi hefði ekki samþykkt þá tillögu.
Dómurinn getur ekki fallist á þessar málsástæður.
Verður í því sambandi að hafa í huga að dómsmálaráðherra fór í reynd með vald
til skipunar dómara við Landsrétt í samræmi við stöðu hennar sem æðsta handhafa
framkvæmdarvalds og bar að stjórnlögum sérstaka ábyrgð á þeirri skipun, sbr.
13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Tillaga ráðherra til Alþingis um að
annar verði skipaður dómari en sá sem dómnefnd hefur metið hæfastan, er einnig
lögbundinn þáttur í undirbúningi þeirrar ákvörðunar að skipa mann í
dómaraembætti, sjá hér til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 31. júlí 2017 í
málum nr. 451 og 452/2017.
Í ljósi þessa er ekki unnt að fallast á málsástæðu
stefnda sem felur efnislega í sér að ráðherra hafi ekki megnað að koma í veg
fyrir þá atburðarás sem átti sér stað með að gengið var fram hjá stefnanda,
enda var það hún sem tók þá ákvörðun að taka hann út af listanum frekar en aðra
umsækjendur. Ráðherra fór enn fremur bæði með það vald að leggja til
umsækjendur og eins að ákveða hvort tillaga um skipun þeirra umsækjenda sem
Alþingi hafði samþykkt yrði borin undir forseta Íslands til staðfestingar.
Við þetta má enn fremur bæta að ef fallist væri á
málsástæðu stefnda um að vandkvæði á því að sjá fyrir hver afdrif máls verða í
meðförum Alþingis takmörkuðu eða jafnvel firrtu hann bótaskyldu myndi slík
niðurstaða draga verulega úr möguleikum einstaklinga til að leita réttar síns
vegna skipunar í embætti þar sem Alþingi kæmi að máli. Í þessu samhengi verður
einnig að leggja áherslu á að Alþingi kemur við þessar aðstæður ekki fram í
hlutverki sínu sem löggjafi heldur er því falinn ákveðinn þáttur í undirbúningi
að stjórnvaldsákvörðun sem ráðherra tekur og er á ábyrgð ráðherra.
Þá verður enn fremur að minna á að sú niðurstaða
Hæstaréttar liggur fyrir að annmarki hafi verið á meðferð Alþingis á tillögu
ráðherra þegar málið kom þar til atkvæðagreiðslu, sbr. þá dóma réttarins sem
vitnað er til hér að framan. Af þeim dómum verður enn fremur skýrlega ráðið að
þar sem á skorti að ráðherra gerði grein fyrir samanburði sínum á umsækjendum í
rökstuðningi til Alþingis hafi Alþingi ekki
á réttum grundvelli getað rækt hlutverk sitt í ferlinu og tekið afstöðu
til mats ráðherra andstætt mati dómnefndar. Verður af þeim sökum að hafna
alfarið þeim vörnum stefnda að samþykki Alþingis á tillögum ráðherra um aðra
umsækjendur hafi leitt til þess að ákvörðun um endanlegt val þeirra fjögurra
sem komu í stað stefnanda og þriggja annarra umsækjenda hafi verið lögmæt. Með
vísan til þessarar niðurstöðu verður einnig að hafna þeirri málsástæðu stefnda
að Alþingi hafi getað samþykkt tillögur ráðherra á grundvelli sjónarmiða sem
leidd verða af lögum nr. 10/2008, um jafna stöðu karla og kvenna, enda komu þau
ekki til álita við veitingu ráðherra á dómaraembættunum nema tveir eða fleiri
umsækjendur hefðu áður verið metnir jafnhæfir til að gegna því.
Dómurinn fær heldur ekki séð að það geti haft þýðingu
við úrlausn um kröfu stefnanda um skaðabætur fyrir fjártjón hvaða væntingar
stefnandi mátti gera sér um meðferð málsins í kjölfar þess að umsögn dómnefndar
lá fyrir. Verður þá að líta til þess að málatilbúnaður stefnanda byggist ekki á
því að hann eigi rétt til bóta á grundvelli þess að réttmætar væntingar hans
hafi verið virtar að vettugi, heldur því að hann telur sig mundu hafa hlotið
embætti dómara við Landrétt ef ekki hefðu verið annmarkar á málsmeðferð og
efnislegu mati ráðherra.
Að því er snertir kröfu stefnanda um að honum verði
bætt fjárhagslegt tjón vegna ólögmætrar framgöngu ráðherra við meðferð málsins
verður að hafa í huga að almennt leiða annmarkar á málsmeðferð og undirbúningi
stjórnvaldsákvörðunar um veitingu embættis ekki einir og sér til bótaábyrgðar
stefnda gagnvart þeim sem fær ekki slíkt embætti. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar
hefur það aftur á móti verið talið forsenda fyrir bótaskyldu stefnda við slíkar
aðstæður að sá sem sækir um opinbert embætti sýni fram á að lögmæt meðferð
málsins og forsvaranlegt mat á umsókn og samanburður á hæfni hans og annarra
umsækjenda hefði leitt til þess að hann hefði hlotið embættið, sbr. meðal
annars til hliðsjónar dóma Hæstaréttar Íslands frá 19. september 2002 í máli
nr. 90/2002, frá 14. apríl 2011 í máli nr. 412/2010 og frá 7. júní 2018 í máli
nr. 578/2017.
Þegar tekin er afstaða til þess hvort stefnandi hafi
uppfyllt þær kröfur til sönnunar sem gerðar eru samkvæmt framangreindu er
óhjákvæmilegt að horfa til tilvitnaðra dóma Hæstaréttar frá 19. desember 2017.
Verður þá fyrst að benda á að í þessum málum komst Hæstiréttur að þeirri
niðurstöðu að tilteknir annmarkar sem Héraðsdómur Reykjavíkur taldi að hefðu
verið á áliti dómnefndar hefðu verið óverulegir og samkvæmt því ekki einir og
sér getað gefið tilefni til þess að vikið yrði frá dómnefndarálitinu. Þá var
ekki af hálfu Hæstaréttar tekið undir sjónarmið Héraðsdóms um að sá mælikvarði
sem dómnefndin beitti og sá naumi tími sem henni var ætlaður til starfa síns
hafi leitt til þess að í reynd skorti á að efnislegt mat og samanburður færu
fram á verðleikum umsækjenda og þar með hæfni þeirra. Af þeim sökum
verður við úrlausn þess máls sem hér er til umfjöllunar að leggja til
grundvallar að ekki hafi verið neinir annmarkar á dómnefndarálitinu sem
réttlætt gátu að ráðherra viki frá því.
Þótt Hæstiréttur hafi í fyrrgreindum dómum sínum
einungis vísað með beinum hætti til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem
fjallar um skyldu stjórnvalds til að afla sér fullnægjandi upplýsinga um atvik
máls áður en það tekur ákvörðun í máli, verður að sama skapi ekki litið fram
hjá því að í dómunum er einnig fjallað um hvernig efnislegu mati ráðherra á
umsækjendum var háttað og þær ályktanir sem hún dró af því mati. Þannig er
tekið svo til orða í forsendum Hæstaréttar að ráðherra hafi ,,að lágmarki borið
að gera samanburð á hæfni annars vegar þeirra fjögurra umsækjenda sem dómnefnd
hafði metið meðal 15 hæfustu en ráðherra gerði ekki tillögu um, og hins vegar
þeirra fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um í stað hinna fyrrnefndu“.
Að mati þessa dóms verður ekki annað ráðið af þessum
forsendum Hæstaréttar en að þar sé vísað til þeirrar skyldu sem hvílir á
ráðherra samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um mat á hæfni
umsækjenda. Þannig getur stjórnvald að öllu jöfnu ekki slegið því föstu að það
hafi valið hæfasta umsækjandann nema það hafi gert heildstæðan samanburð á
umsækjendum með tilliti til þeirra krafna sem lög gera til þess einstaklings
sem gegna má starfinu og þeirra sjónarmiða sem valið á milli umsækjenda byggist
á.
Hvað varðar þær kröfur og sjónarmið sem samanburður á
umsækjendum byggist á er almennt gengið út frá því að stjórnvaldið sem veitir
viðkomandi embætti skuli ákveða hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um
skipun eigi að byggjast, að því marki sem ekki er mælt fyrir um annað í lögum
eða stjórnvaldsfyrirmælum og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins fela ekki í
sér takmarkanir í þessu efni. Þau sjónarmið ráðast þó af eðli og viðfangsefnum
þess embættis sem verið er að skipa í hverju sinni. Þannig verður að telja að
veitingu dómaraembætta sé svigrúm ráðherra þrengra að þessu leyti, enda tekur
ráðherra þá ekki ákvörðun um veitingu embættis sem heyrir undir boðvalds hans
sjálfs, heldur um stöðu sem tilheyrir þeirri grein ríkisvaldsins sem að
stjórnlögum fer með eftirlitshlutverk gagnvart öðrum greinum þess og tryggt er
sjálfstæði í 1. málslið 61. gr. sem og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr.
1. mgr. 24. gr. þágildandi laga nr. 15/1998, um dómstóla, sbr. dóma Hæstaréttar
frá 19. desember 2017 sem áður er vitnað til.
Í sömu dómum er jafnframt tekið skýrt fram að ef
ráðherra hygðist víkja frá mati dómnefndar skyldi tryggt að fyrir hendi væri
sérþekking sambærileg þeirri sem dómnefnd byggi yfir og að tekið væri tillit
til fyrirmæla ráðherra í reglum nr. 620/2010 um þau atriði sem ráða skulu
hæfnismati. Í 4. gr. þeirra reglna var kveðið sérstaklega á um það að dómnefnd
skyldi gæta þess að samræmis væri gætt við mat umsækjenda þannig að jafnræði
væri í heiðri haft. Þá skyldi niðurstaðan byggð á heildstæðu mati á grundvelli
málefnalegra sjónarmiða út frá verðleikum umsækjenda með hliðsjón af menntun og
reynslu, ráðvendni, hæfni og skilvirkni í starfi, eins og nánar greinir með
tilliti til atriða sem nánar voru rakin í 1.–5. tölul. 4. gr.
Þegar litið er til þeirra fyrirmæla sem ráðherra var
bundinn af samkvæmt reglum nr. 620/2010 verður ekki annað séð en að þar hafi
verið sett það viðmið við mat á hæfni umsækjenda um dómaraembætti að æskilegt
væri að umsækjandi hefði fjölbreytta starfsreynslu á sviði lögfræðinnar, s.s.
reynslu af dómstörfum, málflutningi eða öðrum lögmannsstörfum, störfum innan
stjórnsýslunnar eða fræðistörfum.
Ljóst er að ekki er gert ráð fyrir því berum orðum í
reglum nr. 620/2010 að ráðherra gæti lagt aukna áherslu á tiltekna þætti í
starfsreynslu umsækjenda við mat á hæfni þeirra til að gegna dómaraembætti. Að
sama skapi verður heldur ekki séð að ráðherra hafi samkvæmt sömu reglum verið
alfarið óheimilt að ljá reynslu af dómsstörfum aukið vægi, enda var ekki í
reglunum kveðið á um innbyrðis vægi matsþátta, þótt vissulega væri talið
æskilegt að starfsreynsla umsækjenda væri fjölbreytt.
Hvað sem leið annars heimild ráðherra til að leggja
meira upp úr dómarareynslu við mat á hæfni umsækjanda, þá leikur að mati
dómsins enginn vafi á því að ráðherra bar allt að einu að gera samanburð á
umsækjendum með tilliti til reynslu þeirra af dómsstörfum, ef hún ákvað á annað
borð að byggja á þessari tilteknu reynslu, og þess heldur ef hún kaus að auka
vægi hennar.
Í tilvitnuðum dómum Hæstaréttar frá 19. desember 2017
er raunar tekið svo til orða í tengslum við þessa skyldu að ráðherra hafi ,,að
lágmarki“ borið ,,að gera samanburð á hæfni annars vegar þeirra fjögurra umsækjenda
sem dómnefnd hafði metið meðal 15 hæfustu en ráðherra gerði ekki tillögu um, og
hins vegar þeirra fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um í stað hinna
fyrrnefndu“.
Að mati dómsins er þó ekki unnt að leggja þann
skilning í þetta orðalag úr forsendum Hæstaréttar að skylda ráðherra að þessu
leyti sé takmörkuð við að bera þá fjóra umsækjendur af lista dómnefndar, sem
hún ákvað að gera ekki tillögu um að yrðu skipaðir, saman við þá fjóra
umsækjendur sem hún síðar lagði til við Alþingi. Verður í því sambandi að
leggja áherslu að á ráðherra hvíldi allt að einu sú skylda að sjá til þess að
15 hæfustu umsækjendurnir yrðu skipaðir dómarar við Landsrétt á grundvelli
heildstæðs samanburðar á umsækjendum með tilliti til þeirra sjónarmiða sem hún
taldi sjálf rétt að byggja á. Ef ráðherra taldi að rétt væri að ljá reynslu af
dómsstörfum aukið vægi bar henni að réttu lagi að leggja mat á alla umsækjendur
út frá því sjónarmiði. Að öðrum kosti var ráðherra ekki í aðstöðu til að slá
því föstu að hún hefði valið 15 hæfustu umsækjendurna á grundvelli reynslu
þeirra af dómsstörfum.
Að mati dómsins gefa hvorki gögn málsins né skýringar
ráðherra fyrir dómi greinargóða mynd af því hvaða samanburður hafi farið fram
af hálfu ráðherra á umsækjendum með tilliti til sjónarmiða um reynslu af
dómsstörfum. Þannig liggur ekkert fyrir um í hverju samanburðurinn fólst og
hver var niðurstaða ráðherra um innbyrðis mat einstakra þátta milli umsækjenda
um embætti dómara við Landsrétt, að því marki sem hún lagði annað mat á
umsækjendur en dómnefndin.
Telja verður að í ljósi tölvupósts setts
ráðuneytisstjóra til ráðherra, dags. 28. maí 2017, hafi ráðherra haft
sérstaklega ríkt tilefni til að huga að því hvernig þessum samanburði yrði
háttað. Í tölvupóstinum er beinlínis vikið að þeim breytingum sem ráðherra
hafði í huga á lista nefndarinnar með tilliti til aukins vægis dómsstarfa eins
og hún vék sjálf að í skýrslu sinni fyrir dómi. Kemur þar jafnframt fram að
ráðherra væri þá að bæta úr annmörkum sem verið hefðu með sjálfstæðu mati, sem
þýddi að leggja þyrfti ,,sama mat á alla umsækjendur út frá þeim málefnalegu og
lögmætu forsendum sem ráðherra gefur sér“. Best væri því að ,,veita
dómarastarfaflokknum aukið vægi og geta vísað til þess gagnvart öllum hópnum“.
Þrátt fyrir framangreindar ábendingar setts
ráðuneytisstjóra er í gögnum málsins ekkert að finna um samanburð á umsækjendum
með tilliti til reynslu af dómsstörfum. Gögn málsins, sbr. meðal annars bréf
ráðherra til forseta Alþingis 29. maí 2017, hafa í reynd aðeins að geyma
rökstuðning ráðherra fyrir því hvers vegna hún taldi þá fjóra umsækjendur, sem
hún gerði sjálf tillögu um, hæfa til að gegna embætti dómara við Landsrétt og
til hvaða upplýsinga hún leit um þá umsækjendur. Á grundvelli þeirra gagna sem
fyrir liggja í málinu er hins vegar ekki unnt að fullyrða að af hálfu ráðherra
hafi farið fram samanburður á umsækjendum sem fullnægði þeim kröfum sem taldar
eru hluti af grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar
og mat á hæfni umsækjenda. Í því sambandi verður að leggja áherslu á að
ákvörðun um skipun í opinbert embætti verður að byggjast á samanburði á
umsækjendum á sambærilegum grundvelli sem leiði í ljós hver er hæfastur til að
gegna starfinu en ekki bara réttlætingu á því hvern ráðherra vill skipa í
embættið.
Eins og áður hefur verið rakið hefur það verið talið
forsenda í dómaframkvæmd Hæstaréttar fyrir bótaskyldu stefnda gagnvart þeim sem
sækir um opinbert embætti að viðkomandi umsækjandi sýni fram á að lögmæt
meðferð málsins og forsvaranlegt mat á umsókn og samanburður á hæfni hans og
annarra umsækjenda hefði leitt til þess að hann hefði hlotið umrætt embætti.
Þar sem hvorugur aðila málsins hefur teflt fram málsástæðum um að dómnefnd eða
ráðherra hafi ekki dregið forsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins né lagt
fram nein umsóknargögn sem gefa dóminum tækifæri til að taka afstöðu til slíkra
atriða koma þau ekki til umfjöllunar í málinu.
Þegar tekin er afstaða til þess hvort stefnanda hafi
tekist að sýna fram á að lögmæt meðferð málsins og efnislegur samanburður á
hæfni hans og annarra umsækjenda hefði leitt til þess að hann hefði verið
skipaður dómari við Landsrétt þá er ekki unnt að horfa fram hjá því að af hálfu
stefnda hefur ekki verið gerð viðunandi grein fyrir því hvaða samanburður fór
fram á stefnanda og öðrum umsækjendum og hvernig innbyrðis mati þeirra var
háttað. Þá verður heldur ekki dregin fjöður yfir það að dómnefnd hafði þegar
raðað stefnanda í 7. sæti á lista yfir hæfustu umsækjendur, auk þess sem
stefnandi bjó yfir meiri reynslu af dómsstörfum en nokkrir þeirra umsækjenda
sem lagt var til að skipaðir yrðu dómarar við Landsrétt. Eins og áður segir
hefur Hæstiréttur enn fremur hafnað sjónarmiðum um að slíkir annmarkar hafi
verið á dómnefndaráliti að tilefni hafi verið fyrir ráðherra að víkja frá því,
sbr. tilvitnaða dóma frá 19. desember 2017.
Með vísan til þessara atriða verður að telja að
stefnandi hafi leitt nægilega sterkar líkur að því að lögmæt meðferð málsins og
forsvaranlegt mat á umsókn og samanburður á hæfni hans og annarra umsækjenda
hefði leitt til þess að hann hefði verið skipaður dómari við Landsrétt. Er því
fallist á málsástæðu stefnanda um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefnda vegna
þess fjárhagslega tjóns sem hann varð fyrir vegna ákvörðunar ráðherra.
Stefnandi hefur í málatilbúnaði sínum byggt á því að
ráðherra hafi brotið gegn andmælarétti samkvæmt ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga
þegar hún ákvað að taka fjóra umsækjendur, sem ekki voru meðal 15 hæfustu að
mati dómnefndar, fram yfir stefnanda. Héraðsdómur fjallaði um sambærilega málsástæðu
í dómum sínum frá 15. september 2017 en um hana var ekki fjallað við
endurskoðun dómsins á áfrýjunarstigi í Hæstarétti 19. desember 2017 í málum nr.
591 og 592/2017. Eins og bent var á í dómi Héraðsdóms hefur andmælaréttur
samkvæmt ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga, og eins óskráðri meginreglu
stjórnsýsluréttarins, almennt verið talinn fela í sér að aðili máls eigi rétt á
að tjá sig um nýjar upplýsingar sem fram koma um málsatvik við meðferð máls, ef
upplýsingarnar eru honum í óhag og geta haft verulega þýðingu fyrir úrlausn
málsins.
Þótt í ákveðnum tilvikum megi vissulega telja það til
vandaðri stjórnsýsluhátta að stjórnvöld gefi aðilum máls kost á að tjá sig
þegar þau ákveða að víkja frá mati lögbundins umsagnaraðila, eins og
dómnefndarinnar sem um ræðir í máli þessu, þá verður hvorki af lögum né
óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins leidd nein skylda til að gefa aðila máls
slíkt færi. Þar sem ekkert kemur fram í gögnum málsins um að ráðherra hafi
aflað einhverra gagna eða upplýsinga til viðbótar við þau atvik sem lágu fyrir
við álit nefndar um mat á hæfi dómara, dags. 19. maí 2017, eru ekki efni til að
taka undir þá málsástæðu stefnanda að ráðherra hafi brotið gegn andmælarétti
hans. Er þessari málsástæðu stefnanda því hafnað.
Með hliðsjón af þessum úrslitum málsins verður stefndi
dæmdur til að greiða stefnanda allan málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn
1,2 milljónir króna.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
héraðsdómari kveður upp þennan dóm. Við uppkvaðningu dómsins var gætt 115. gr.
laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.
Dómsorð:
Fallist er á kröfu stefnanda um að viðurkennd sé
bótaskylda stefnda vegna tjóns stefnanda af völdum þess að hann var ekki
skipaður í eitt af 15 embættum dómara við Landsrétt sem auglýst voru laus til
umsóknar 10. febrúar 2017
Stefndi greiði stefnanda alls 1.200.000 kr. í
málskostnað.
Kjartan Bjarni Björgvinsson