- Mannréttindi
- Stjórnarskrá
- Sveitarfélög
D Ó
M U R
Héraðsdóms
Reykjavíkur föstudaginn 2. desember 2018 í máli nr. E-3811/2017:
A
(Daníel Isebarn Ágústsson lögmaður)
gegn
Reykjavíkurborg
(Anna Guðrún Árnadóttir lögmaður)
1.
Mál
þetta, sem var höfðað með stefnu birtri 29. nóvember 2017, var dómtekið 26.
nóvember sl. Stefnandi er A, [...] í Reykjavík. Stefndi er Reykjavíkurborg.
2.
Stefnandi
krefst þess aðallega að ógiltar verði
ákvarðanir stefnda frá 8. janúar 2015 og 8. apríl 2015, þar sem umsókn hennar
um fjárhagsaðstoð frá stefnda fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar
2015 var synjað. Þá krefst stefnandi þess einnig að ógiltur verði úrskurður
úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála þann 14. október 2015, þar sem
framangreindar ákvarðanir voru staðfestar. Enn fremur krefst stefnandi þess að
stefndi greiði sér 49.868 krónur, auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga
nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 8. janúar 2015 til greiðsludags. Til vara krefst stefnandi þess að
viðurkennt verði að stefnda hafi verið óheimilt að synja umsókn stefnanda um
fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar 2015 á grundvelli
tekna maka stefnanda samkvæmt 2. og 12. gr. reglna stefnda um fjárhagsaðstoð.
Loks krefst stefnandi, bæði í aðal- og varakröfu, greiðslu málskostnaðar úr
hendi stefnda.
3.
Stefndi
krefst aðallega frávísunar á kröfum
stefnanda en til vara sýknu af öllum
kröfum stefnanda. Í báðum tilvikum krefst stefndi greiðslu málskostnaðar úr
hendi stefnanda.
4.
Með
úrskurði dómsins, kveðnum upp 8. maí sl., var varakröfu stefnanda vísað frá
dómi.
Atvik
máls
5.
Stefnandi
er örorkulífeyrisþegi og hefur verið metin með hámarksörorku (75%) frá 1. mars
2011. Frá þeim tíma hefur stefnandi fengið greiddan örorkulífeyri, aldurstengda
örorkuuppbót og tekjutryggingu á grundvelli laga um almannatryggingar. Þá hefur
stefnandi einnig fengið sérstaka framfærsluuppbót á grundvelli laga um
félagslega aðstoð.
6. Þann 6. janúar 2015 sótti stefnandi um fjárhagsaðstoð til
framfærslu hjá Reykjavíkurborg fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar
2015. Umsókninni var synjað af Þjónustumiðstöð Miðborgar og Hlíða þann 8.
janúar 2015. Synjunin var rökstudd með vísan til þess að umsókn stefnanda
samrýmdist ekki reglum Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð.
7. Samkvæmt reglunum um fjárhagsaðstoð stefnda var, á þeim tíma
sem stefnandi sótti um fjárhagsaðstoð, grunnfjárhæð aðstoðar 174.952 krónur á
mánuði fyrir einstakling sem rekur eigið heimili en 262.482 krónur fyrir hjón,
sbr. 1. og 3. mgr. 11. gr. reglnanna. Tekjur stefnanda á umræddu tímabili námu
150.018 krónum á mánuði en samanlagðar tekjur hennar og maka hennar voru
412.880 krónur á mánuði. Synjun þjónustumiðstöðvarinnar byggðist á því að þótt
tekjur stefnanda hefðu verið undir framangreindum viðmiðunarmörkum fyrir
einstakling hefðu samanlagðar tekjur stefnanda og maka hennar verið umfram þau
tekjumörk sem veiti rétt til fjárhagsaðstoðar. Í framangreindri synjun var
sérstaklega vísað til 2. gr. reglna stefnda, þar sem segir að m.a. að hjón beri
framfærsluskyldu gagnavart maka sínum og til 12. gr. reglnanna þar sem mælt er
fyrir um að allar tekjur, bæði umsækjanda og maka hans, komi til frádráttar við
ákvörðun um upphæð fjárhagsaðstoðar.
8. Stefnandi kærði framangreinda synjun til velferðarráðs
Reykjavíkurborgar með kæru dagsettri 3. febrúar 2015. Kæra stefnanda var tekin
fyrir á fundi velferðarráðs þann 8. apríl 2015 þar sem ákvörðun
þjónustumiðstöðvarinnar var staðfest. Stefnandi óskaði eftir frekari
rökstuðningi fyrir ákvörðun velferðarráðs og barst umbeðinn rökstuðningur þann
27. apríl 2015.
9. Stefnandi skaut þá málinu til úrskurðarnefndar
félagsþjónustu og húsnæðismála og krafðist þess að synjun stefnda yrði felld úr
gildi og að ákvörðuninni yrði breytt þannig að stefnanda yrði veitt
fjárhagsaðstoð frá og með 1. janúar 2015. Þann 14. október 2015 kvað úrskurðarnefndin
upp úrskurð í máli stefnanda, nr. 44/2015, þar sem hin kærða ákvörðun var
staðfest.
Málsástæður
og lagarök stefnanda
10. Stefnandi reisir kröfur sínar í fyrsta lagi á því að ákvæði í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð, sem
mæli fyrir um að tekjur maka skerði rétt stefnanda til fjárhagsaðstoðar, eigi
sér ekki stoð í lögum. Reglurnar séu settar á grundvelli laga nr. 40/1991, um
félagsþjónustu sveitarfélaga, en í þeim lögum sé ekki tekið fram að
fjárhagsaðstoð sveitarfélaga skuli sæta skerðingu vegna tekna maka. Þá megi
leiða af markmiðsákvæðum og öðrum ákvæðum laganna að sveitarfélög skuli hafa að
leiðarljósi, þegar þau veiti fjárhagsaðstoð, rétt einstaklings til að framfæra
sig sjálfur og hafa til hliðsjónar skyldu hans til að framfæra sjálfan sig, maka
sinn og börn. Þá skuli einstaklingar hvattir til að taka ábyrgð á sjálfum sér
og öðrum, þeir hvattir til sjálfshjálpar og sjálfsákvörðunarréttur þeirra
virtur. Vísar stefnandi til 2. mgr. 1. gr., 1. mgr. 12. gr. og 19. gr. laganna
þessu til stuðnings. Framangreindar skerðingarreglur stefnda gangi gegn þessum
markmiðum laganna.
11. Í öðru lagi byggir
stefnandi á því að reglur stefnda brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr.
stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 76. gr. hennar þar sem mælt er fyrir um að öllum
sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika,
örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Með því að fella
með öllu niður rétt stefnanda til fjárhagsaðstoðar, sem hún annars nyti, á
grundvelli tekna maka hennar, hafi stefndi svipt stefnanda rétti sem henni sé
tryggður í framangreindum ákvæðum stjórnarskrár, sbr. einnig 5. gr. 7.
samningsviðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu.
12. Rétt stefnanda samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar verði að
skýra á þann veg að skylt sé með lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings
til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrirfram gefnu
skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Skipulagið verði að tryggja þau
lágmarksréttindi sem felast í 76. gr. og uppfylla skilyrði 65. gr.
stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti jafnréttis á við aðra sem
réttar njóta, auk almennra mannréttinda. Það sé aðalregla í íslenskum rétti að
réttur einstaklinga til greiðslna úr opinberum sjóðum skuli vera án tillits til
tekna maka. Undantekningar á þeirri reglu verði að skýra þröngt. Jafnframt
verði að hafa í huga að framfærsluskylda hjóna sé gagnkvæmur réttur og skylda
beggja.
13. Með því að fella með öllu niður rétt stefnanda til
fjárhagsaðstoðar vegna tekna maka hennar hafi stefndi brotið framangreindan
rétt stefnanda sem henni sé tryggður í 65. og 76. gr. stjórnarskárinnar.
14. Loks, í þriðja lagi,
reisir stefnandi kröfu sína á því að stefndi hafi brotið gegn meginreglunni um
skyldubundið mat við ákvarðanir um að synja stefnanda um fjárhagsaðstoð. Umsókn
stefnanda hafi verið synjað með vísan til þess eins að samanlagðar tekjur
stefnanda og maka hennar hafi verið umfram þau viðmið sem sett eru í reglum
stefnda án þess að heildarmat á aðstæðum hennar hafi farið fram. Jafnvel þótt
stefndi geti sett tiltekin hlutlæg viðmið við mat á umsóknum um fjárhagsaðstoð
verði að gæta þess að slík viðmið útiloki ekki að öllu leyti frekara mat á
þörfum stefnanda á aðstoð.
15. Með vísan til framangreindra málsástæðna krefst stefnandi þess
að ákvarðanir stefnda verði ógiltar. Ákvarðanirnar hafi verið haldnar verulegum
efnisannmarka og slíkur annmarki leiði til ógildingar ákvörðunar enda engir
aðrir hagsmunir sem komi í veg fyrir það. Auk þess gerir stefnandi fjárkröfu
sem byggir á því að virða beri að vettugi hinar ólögmætu ákvarðanir stefnda og
veita stefnanda fjárhagsaðstoð á því tímabili sem hún sótti um, með hliðsjón af
tekjum hennar á sama tímabili. Fjárhæð fjárkröfunnar sé því miðuð við
viðmiðunarfjárhæð um fjárhagsaðstoð til einstaklinga að frádregnum tekjum
stefnanda, sbr. 11. og 12. gr. reglna stefnda á því tímabili sem um er deilt.
Málsástæður
og lagarök stefnda
16. Stefndi reisir sýknukröfu sína á því að hann hafi að öllu
leyti farið að lögum og reglum við meðferð mála stefnanda sem og við framkvæmd
umdeildra ákvarðana.
17. Stefndi byggir á því að ákvarðanir hans séu í fullu samræmi
við skyldur sem á honum hvíla samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu
sveitarfélaga. Lögin séu almenn rammalöggjöf sem mæli fyrir um skyldu sveitarfélaga
til að sinna tilteknum verkefnum en veiti þeim jafnframt svigrúm til að setja
reglur þar að lútandi. Sveitarfélög geti metið, með hliðsjón af aðstæðum á
hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilji veita, þar á meðal umfang og
útfærslu fjárhagsaðstoðar sem mælt sé fyrir um í VI. kafla laganna. Samkvæmt
framangreindu sé lögunum um félagsþjónustu sveitarfélaga einungis ætlað að
tryggja rétt fólks en ekki að skilgreina hann efnislega. Hafi það verið vilji
löggjafans að setja útfærslu fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga einhver tiltekin
mörk hvað varðar útreikning á fjárhagsaðstoð til einstaklings þá hafi sá vilji
þurft að koma skýrt fram í lögunum.
18. Í samræmi við framangreint og 78. gr. stjórnarskrárinnar, um
sjálfstjórn sveitarfélaga, sé mat á nauðsyn á aðstoð að meginstefnu til lagt í
hendur þeirrar sveitarstjórnar sem veiti þjónustuna. Löggjöf um sveitarfélög sé
breytileg frá einum tíma til annars og málefni sem sjálfstjórn sveitarfélaga
taki til breytileg frá einum tíma til annars. Ráðist það af löggjöf hverju
sinni hvaða málefni það eru sem sveitarfélögin hafa sjálfstjórnarvald um. Því
sé sjaldgæft að löggjöf takmarki sjálfstjórnarvald sveitarfélags við framkvæmd
þeirrar þjónustu sem löggjafinn hafi falið sveitarfélögum að inna af hendi. Sé
það hins vegar gert þá er ljóst að slík ákvæði verði að vera skýr. Í lögum nr.
40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sé ekki að finna slík ákvæði. Í
samræmi við sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga, sem tryggður sé í 78. gr.
stjórnarskrárinnar, ráði stefndi því sjálfur hvernig hann forgangsraði
útgjöldum sínum í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Það hafi
hann gert með því að setja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Þá
vísar stefndi einnig til 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, en
þar segi að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem ráði málefnum sínum sjálf
og á eigin ábyrgð. Eitt meginsjónarmið við gerð lagafrumvarpsins hafi verið að
tryggja ríka sjálfstjórn sveitarfélaga. Sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sé
ríkari en ella í þeim tilvikum þegar um er að ræða rammalöggjöf eins og á við
um lög nr. 40/1991. Löggjafinn hafi með þeim látið sveitarfélögum eftir að
ákveða nánari útfærslu á framkvæmd aðstoðar innan ramma laga um viðkomandi
málaflokk og í hvaða mæli unnt sé að veita hana. Það hafi stefndi gert með því
að setja reglur um fjárhagsaðstoð frá stefnda.
19. Þá byggir stefndi á því að fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi sé
neyðaraðstoð sem ekki beri að veita nema engar bjargir séu fyrir hendi. Í 1.
gr. reglna um fjárhagsaðstoð stefnda komi fram að skylt sé að veita
fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geta séð sér
og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu
sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum, sbr. III. kafla reglna um
fjárhagsaðstoð frá stefnda. Meginreglan sé sú að umsækjandi fái einungis
greidda fjárhagsaðstoð ef hann eða maki hans getur ekki framfleytt umsækjanda.
Sú regla eigi sér stoð í 2. gr. reglnanna og 1. mgr. 19. gr. laga um
félagsþjónustu sveitarfélaga sem kveði á um skyldu hvers og eins til að
framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Þá sé jafnfram mælt
fyrir um framfærsluskyldu hjóna í 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993.
20. Við mat á því hvort umsækjandi geti átt rétt til
fjárhagsaðstoðar til framfærslu á grundvelli 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð
frá stefnda skal meðal annars horfa til 12. gr. reglnanna sem kveði á um áhrif
tekna umsækjanda og maka hans og eigna umsækjanda á rétt til aðstoðar. Það sé
mat stefnda að hjón og sambúðarfólk njóti hagræðis af því að halda saman
heimili auk þess sem þeim sé skylt að framfæra maka sinn og börn. Samanlagðar
mánaðartekjur stefnanda og maka hennar hafi numið 412.880 krónum og því verið
150.398 krónum hærri en viðmiðunarfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir hjón og
sambúðarfólk á þeim tíma sem stefnandi sótti um fjárhagsaðstoð. Reglur stefnda
eigi sér ótvírætt stoð í lögum og sjónarmið að baki reglunum í 12. gr. séu
málefnaleg.
21. Í athugasemdum við 21. gr. þess frumvarps sem varð að lögum um
félagsþjónustu sveitarfélaga komi fram að í því skyni að tryggja ákveðna festu
við framkvæmd fjárhagsaðstoðar í sveitarfélaginu sé lagt til það nýmæli að
öllum sveitarfélögum verði gert skylt að setja ákveðnar reglur um
fjárhagsaðstoð til einstaklinga. Með því móti verði tryggt að íbúar
sveitarfélagsins eigi í raun rétt á ákveðinni lágmarksaðstoð enda þótt
viðmiðunin um lágmark verði ekki tilgreind í lögum. Ljóst sé af þessu að ætlun
löggjafans hafi verið að sveitarfélög sjálf skyldu ákveða slík viðmið. Fjárhæð
þeirrar aðstoðar sem veitt er á grundvelli reglna stefnda sé endurskoðuð árlega
í tengslum við gerð fjárhagsáætlunar. Meginviðmið við ákvörðun fjárhæðarinnar
sé hækkun á vísitölu neysluverðs. Ákvörðun sé háð samþykki velferðarráðs hverju
sinni. Stefndi telur að sýnt hafi verið fram á að lögmætisreglunni hafi í
hvívetna verið fylgt við umdeilar ákvarðanir og úrskurð um rétt stefnanda.
22.
Stefndi
hafnar því alfarið að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð til einstaklinga í
hjúskap og sambúð brjóti gegn 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins
Íslands nr. 33/1944. Þá andmælir hann þeirri málsástæðu stefnanda að það sé
aðalregla íslensks réttar að réttur einstaklinga til greiðslna úr opinberum
sjóðum skuli vera án tillits til tekna maka. Sú málsástæða sé ekki studd neinum
lagarökum. Stefndi vísar til 19. gr. laga um félagsaðstoð sveitarfélaga til
stuðnings hinu gagnstæða, sem og til ákvæða hjúskaparlaga, einkum 1. mgr. 46.
gr. og 1. mgr. 47. gr. þeirra laga og enn fremur til 2. gr. eigin reglna um fjárhagsaðstoð.
Loks áréttar hann þá málsástæðu að fjárhagsaðstoð sveitarfélaga sé í eðli sínu
tímabundin neyðaraðstoð
23. Samkvæmt reglum stefnda um fjárhagsaðstoð geti grunnfjárhæð
aðstoðar til hjóna og sambúðarfólks numið allt að 262.482 krónum. Svo sem fram
komi í stefnu séu samanlagðar mánaðartekjur stefnanda og maka hennar 412.880
krónur eða 150.398 krónum hærri en viðmiðunarfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir
hjón og sambúðarfólk. Samkvæmt því hafi stefnandi og maki hennar töluvert hærri
tekjur en hjón og sambúðarfólk sem njóti fjárhagsaðstoðar frá stefnda.
24. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um
félagsþjónustu sveitarfélaga komi fram að áhersla sé lögð á aðstoð til
sjálfshjálpar þannig að veitt aðstoð og þjónusta hafi það að markmiði að
einstaklingurinn verði sjálfbjarga og fær um að lifa sem eðlilegustu lífi. Í
því felist að markmið aðstoðar er að einstaklingur verði fær um að stjórna
málum sínum sjálfur en verði ekki háður aðstoðinni. Ljóst sé af framangreindu
að fjárhagsaðstoð sveitarfélags sé ekki ætluð til lengri tíma og ef
einstaklingi tekst ekki að sjá sér sjálfur farborða taki annað framfærslukerfi
við, það er örorkubætur frá Tryggingastofnun.
25. Loks mótmælir stefndi þeirri staðhæfingu sem rangri og
ósannaðri að stefndi hafi með ákvörðun sinni brotið gegn meginreglunni um
skyldubundið mat stjórnvalda. Stjórnvöldum sé skylt, þrátt fyrir framangreinda
meginreglu, að leysa úr sambærilegum málum þannig að jafnræðis sé gætt, sbr.
jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í reglum um fjárhagsaðstoð
frá stefnda séu sett ákveðin viðmið í því skyni að gæta jafnræðis og séu þau
bæði forsvaranleg og málefnaleg og takmarki ekki matið með óhóflegum hætti.
Viðurkennt sé að stjórnvöld geti sett reglur til tímasparnaðar og samræmingar
og það auðveldi umsækjendum að kynna sér efni reglnanna þegar þær eru settar
fram með skýrum hætti. Slíkt fyrirkomulag leiði jafnframt af sér meiri
skilvirkni innan stjórnsýslunnar sem sé afar mikilvæg fyrir umsækjendur sem eru
í þeirri stöðu að geta ekki framfleytt sér án aðstoðar. Þá sé í reglum stefnda
svigrúm til að taka tillit til sérstakra aðstæðna en í tilviki stefnanda hafi
slíkar aðstæður ekki verið fyrir hendi.
26. Að endingu mótmælir stefndi dráttarvaxtakröfu stefnanda og þá
sérstaklega upphafsdegi þeim sem tilgreindur er í stefnu, sem og kröfu
stefnanda um greiðslu málskostnaðar úr hendi stefnda.
Forsenda
og niðurstaða
27.
Ágreiningur
máls þessa lýtur að því hvort stefndi hafi með ólögmætum hætti synjað stefnanda
um fjárhagsaðstoð í janúar og febrúar 2015. Í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð
er ákveðin tiltekin grunnfjárhæð aðstoðar, sem er mismunandi fyrir einstaklinga
sem reka eigið heimili og hjón eða sambúðarfólk í sömu stöðu, en frá þeirri
fjárhæð eru dregnar allar tekjur umsækjanda og maka hans. Umsókn stefnanda var
hafnað þar sem samanlagðar tekjur hennar og maka hennar voru hærri en
grunnfjárhæð fyrir hjón og sambúðarfólk. Tekjur stefnanda sjálfrar voru hins
vegar lægri en grunnfjárhæð fyrir einstakling sem rekur eigið heimili.
28.
Í 1. og
2. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er markmiðum laganna
lýst og hvernig þeim skuli ná. Þar segir m.a. að markmið þjónustu stefnda sé að
tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á
grundvelli samhjálpar. Fjárhagsaðstoð er eitt þeirra úrræða sem lögin gera ráð
fyrir að notuð séu til að ná því markmiði, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr.
laganna. Í 12. gr. laganna er mælt fyrir um skyldu sveitarfélaga til að veita
íbúum þjónustu og aðstoð í samræmi við ákvæði laganna og jafnframt að tryggja
að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Í VI. kafla laganna er mælt nánar fyrir um
fjárhagsaðstoð sveitarfélaga og vísað til almennra ákvæða í IV. kafla laganna,
þ.á m. 12. gr. sem að framan er rakin. Þá er í 21. gr. lögð sú skylda á sveitarstjórn
að setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum
félagsmálanefndar, sem metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga á
grundvelli þeirra reglna sem sveitarstjórn setur.
29.
Stefndi
hefur uppfyllt skyldu sína samkvæmt 21. gr. laga um félagsþjónustu
sveitarfélaga með því setja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg.
Reglurnar voru samþykktar í velferðarráði 17. nóvember 2010 og í borgarráði 25.
nóvember s.á. og hafa tekið breytingum árlega upp frá því og fram til þess tíma
sem mál þetta varðar. Ekki er um það deilt að við setningu þeirra var gætt
þeirra aðferða sem mælt er fyrir um í framangreindu ákvæði.
30.
Í lögum
um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 eru ekki nánari fyrirmæli um það
hvernig fjárstuðningi stefnanda skuli háttað, hver fjárhæð stuðningsins eigi að
vera eða önnur fyrirmæli sem lúta að inntaki þess réttar sem reglurnar veita.
Lögin lýsa almennt því markmiði sem stuðningi sveitarfélaga við íbúa sína er
ætlað að ná. Stefnda er því, eins og öðrum sveitarfélögum, veitt svigrúm til að
meta hve mikla aðstoð hann veitir og hvernig aðstoð hann býður upp á. Þetta
svigrúm stefnda er í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar, sem mælir
fyrir um sjálfstjórn sveitarfélaga, og m.a. felst í rétti þeirra til ákveða
sjálf hvort og hvernig tekjustofnar þeirra eru nýttir, og endurspeglast
jafnframt í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Af framangreindu leiðir að ekki
er fallist á þá málsástæðu stefnanda að reglur stefnda um tengsl réttar
stefnanda til fjárhagsaðstoðar við tekjur maka hennar þarfnist sérstakrar
heimildar í lögum. Þá er heldur ekki fallist á að umdeildar reglur stefnda
gangi gegn markmiðsákvæðum laganna eða öðrum fyrirmælum þeirra. Þvert á móti
verður af 19. gr. laganna ráðið að löggjafinn hafi gert ráð fyrir því að
framfærsluskylda maka væri eitt þeirra sjónarmiða sem líta mætti til við
ákvörðun um fjárhagsaðstoð. Því er hafnað sjónarmiðum um að ógilda beri
ákvörðun stefnda á þeirri forsendu að reglur stefnda hafi ekki fullnægjandi
lagastoð.
31.
Þrátt
fyrir það sem að framan er rakið, um svigrúm stefnda til að meta þörf fyrir
fjárhagsaðstoð og setja reglur þar að lútandi, verður mat stefnda að taka mið
af og virða þau réttindi sem borgurunum eru tryggð í stjórnarskrá og
mannréttindasáttmálum sem Ísland er aðili að. Kjarni ágreinings aðila í þessu
máli lítur að því hvort réttindi stefnanda, sem henni eru tryggð í 65. gr. og
1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið virt.
32.
Stefnandi
byggir á því að stefnda hafi verið óheimilt að líta til tekna maka hennar við
mat á umsókn hennar um fjárhagslegan stuðning. Líta verður svo á að í
málatilbúnaði stefnanda felist jafnframt að stefnda sé óheimilt að leggja til
grundvallar við mat á fjárþörf að hjón og sambúðarfólk þurfi hlutfallslega
minni stuðning en einstaklingar sem reki einir heimili.
33.
Í 1.
mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar segir að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður
í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis,
örbirgðar og sambærilegra atvika. Fjallað hefur verið um réttindi samkvæmt
þessu ákvæði stjórnarskrárinnar í dómum Hæstaréttar, m.a. í málum nr. 125/2000,
549/2002, 61/2013 og 795/2017.
34.
Stefnandi
byggir á því að stefnda sé óheimilt að taka tillit til tekna maka við ákvörðun
um rétt hennar til fjárhagsaðstoðar. Jafnvel þótt fallast megi á það með
stefnanda að það sé aðalregla í íslenskum rétti, að réttur einstaklinga til
greiðslu úr opinberum sjóði skuli vera án tillits til tekna maka, þá er í lögum
víða tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks án þess að það teljist ganga í
berhögg við ákvæði stjórnarskrár. Í þessu efni verður að líta til þess að hjón
bera sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og gagnkvæma
framfærsluskyldu hvort gagnvart öðru, sbr. 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr.
31/1993 og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga. Í síðasttöldu málsgreininni er mælt
fyrir um skyldu hjóna til að láta maka sínum, sem ekki getur framfært sig
sjálfur, í té peningafjárhæð sem með þarf. Enn fremur er kveðið á um
framfærsluskyldu maka í 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Með
hliðsjón af þessari lagaskyldu verður ekki fallist á að það sé ólögmætt út af
fyrir sig að taka, að minnsta kosti að einhverju leyti, tillit til tekna maka
þegar félagsþjónusta á vegum sveitarfélaga er skipulögð. Til stuðnings þessari
niðurstöðu er jafnframt vísað til dóms Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr.
549/2002.
35.
Á hinn
bóginn eru takmörk fyrir því hve langt má ganga í því að skerða bætur vegna
tekna maka og hefur Hæstiréttur slegið því föstu í dómi sínum 19. desember
2000, í máli nr. 125/2001, að það fari í bága við 1. mgr. 76. gr. og 65. gr.
stjórnarskrárinnar að skerða rétt einstaklinga til örorkulífeyris svo mikið á
grundvelli tengingar við tekjur maka að með réttu megi segja að þeir fái ekki
notið þeirra grundvallarmannréttinda og reisnar sem þeim eru tryggð með
framangreindum ákvæðum stjórnarskrár. Sömu sjónarmið eiga við um félagslega
aðstoð sveitarfélaga og greiðslur almannatrygginga, sem fjallað er um í
framangreindum dómi Hæstaréttar. Umdeildar reglur stefnda, sem kveða á um að tekjur
maka séu að fullu lagðar að jöfnu við tekjur umsækjanda um fjárhagsaðstoð,
leiða í reynd til þess að einstaklingur í hjúskap á engan rétt til
fjárhagsaðstoðar ef tekjur maka hans eru umfram grunnfjárhæð hjóna og
sambúðarfólks, jafnvel þótt umsækjandi sjálfur sé tekjulaus. Slíkt fyrirkomulag
er andstætt 1. mgr. 76 gr. stjórnarskrár þar sem það „tryggir ekki rétt
sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir
fyrirfram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnanlegan hátt“, svo sem slegið
var föstu í framangreindum dómi Hæstaréttar, þar sem jafnframt var vísað til
65. gr. stjórnarskrárinnar til stuðnings niðurstöðu dómsins.
36.
Við
úrlausn um kröfu stefnanda í þessu máli verður hins vegar að líta til þess að
tekjur hennar voru 150.018 krónur á því tímabili sem um er deilt en
grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar stefnda var 174.952 krónur á mánuði fyrir
einstakling sem rekur eigið heimili. Með hliðsjón af þessum atvikum er ekki á
það fallist að synjun stefnda um að veita stefnanda fjárstyrk hafi falið í sér
brot á rétti sem hún nýtur samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar svo sem
hún hefur verið skýrð af Hæstarétti í áður nefndum dómi frá 19. desember 2001.
Má í þessu efni jafnframt vísa til dóms Hæstaréttar frá 15. nóvember 2018 í máli
nr. 795/2017.
37.
Stefnandi
byggir einnig á því að sú regla stefnda sem fram kemur í 3. mgr. 11. gr. reglna
um fjárhagsaðstoð, að miða grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar hjóna og sambúðarfólks
við lægri fjárhæð en samanlagða grunnfjárhæð tveggja einstaklinga, feli í sér
brot á 65. gr. stjórnarskrárinnar. Af framangreindu ákvæði í reglum stefnda má
ráða að grunnfjárhæð aðstoðar til hjóna og sambúðarfólks nemi 1,5 faldri
grunnfjárhæð aðstoðar til einstaklinga. Taka verður undir það sjónarmið stefnda
að málefnalegar ástæður liggi að baki reglu af þessu tagi. Í því efni er annars
vegar að líta til þess að það leiðir af gagnkvæmri framfærsluskyldu hjóna skv.
46 og 47. gr. hjúskaparlaga, sem áður er getið, að unnt er að gera þá kröfu til
tekjuhærri maka að hann leggi meira fé til reksturs heimilis en sá sem lægri
tekjur hafi. Þá gera ákvæði um félagsþjónustu sveitarfélaga ráð fyrir því á
ýmsum stöðum að við mat á þörf fyrir aðstoð sveitarfélaga sé horft til stöðu
fjölskyldna í heild fremur en hvers einstaklings innan hennar, sbr. m.a. 19.
gr. laganna. Samræmist það og markmiðsákvæði laganna, sbr. 1. gr. þeirra, og
endurspeglast einnig í öðrum reglum stefnda sem á ýmsan hátt taka tillit til
fjölskyldunnar í heild, sbr. rétt til fjárstuðnings vegna sérstakra aðstæðna í IV.
kafla reglnanna. Loks verður fallist á að málefnaleg rök standi til þess að
draga þá ályktun að hjón og sambúðarfólk hafi tiltekið hagræði af sameiginlegum
rekstri heimilis. Með framangreindum rökum er ekki fallist á það að reglur
stefnda hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með
því að miða grunnfjárhæð framfærsluaðstoðar til stefnanda við aðra og lægri
fjárhæð en ef hún ræki ein heimili.
38.
Loks
byggir stefnandi á því að ógilda beri ákvörðun stefnda þar sem brotin hafi
verið meginregla um skyldubundið mat með setningu umdeildra reglna stefnda um
fjárhagsaðstoð. Jafnvel þótt stjórnvöldum kunni að vera skylt að meta
sérstaklega aðstæður hvers og eins samkvæmt framangreindri meginreglu er þeim
jafnframt játaður réttur til að setja tileknar almennar reglur. Slíkar almennar
reglur eru nauðsynlegar til að tryggja að borgarar geti kynnt sér réttindi sín,
þær stuðla að skilvirkni í framkvæmd og þjóna því mikilvæga markmiði að tryggja
jafnræði við úthlutun takmarkaðra verðmæta. Þá verður jafnframt að líta til
þess að þær reglur sem hér er deilt um fjalla um grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar,
en reglur stefnda um fjárhagsaðstoð veita að öðru leyti talvert svigrúm til
mats á ólíkum aðstæðum og þörf borgara fyrir frekari aðstoð. Loks hefur stefnandi
hvorki rökstutt né lagt fram gögn sem varpa ljósi á það hvaða
einstaklingsbundnu aðstæður hafi verið fyrir hendi sem kröfðust þess að stefndi
mæti aðstæður hennar sérstaklega eða leitt líkur að því að slíkt mat hefði
leitt til annarrar niðurstöðu. Er því ekki fallist á ógildingu ákvörðunar
stefnda á þessari forsendu.
39.
Að virtu
öllu því sem að framan er rakið verður stefndi sýknaður af kröfum stefnanda.
Með hliðsjón af atvikum máls og stöðu aðila er rétt að hvor aðili beri sinn
kostnað af rekstri málsins.
40.
Mál
þetta flutt Flóki Ásgeirsson lögmaður fyrir stefnanda og Anna Guðrún Árnadóttir
lögmaður fyrir stefnda. Ingibjörg Þorsteinsdóttir héraðsdómari kvað upp dóminn.
Dómsorð:
Stefndi, Reykjavíkurborg, er sýkn af kröfum
stefnanda, A. Málskostnaður fellur niður.
Ingibjörg Þorsteinsdóttir